Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 1, 2002 г.
Старение общества - тенденция, характерная для большинства экономически развитых стран. Россия - не исключение. В начале 2001 г. доля граждан старше трудоспособного возраста составила 20,7% населения. При том, что в 1999-2000 гг. отмечалось снижение общей численности этой социально-демографической группы на 0,1% по сравнению с 1998 г., удельный вес лиц в возрасте старше 60 лет продолжал увеличиваться и в 2000 г. превысил долю детей в возрасте до 15 лет на 0,7%. Отмечается устойчивый рост численности 85-летних и старше: с 1989 г. по 2000 г. численность этой группы возросла на 55,8%, достигнув почти 1,4 млн. человек. В 35 регионах страны показатели старения населения превышают общероссийский уровень. В городах европейской части страны доля пожилых превышает 23%.
При сохранении существенных различий в продолжительности жизни мужчин и женщин (по данным Госкомстата России, в 2000 г. показатели ожидаемой продолжительности жизни при рождении для мужчин составили 58,9 лет, для женщин - 72,4 года) диспропорция в численности мужского и женского населения усилилась, особенно в старших возрастных группах.
В связи со вступлением в пенсионный возраст относительно малочисленных поколений, родившихся в послевоенные годы, в ближайшее пятилетие ожидается стабилизация процесса старения населения страны: доля пожилых остановится на уровне 20,6%. Однако к 2016 г. в результате низкой рождаемости и роста ожидаемой продолжительности жизни этот показатель достигнет 24,8%. На фоне прогнозируемого с 2008 г. сокращения численности трудоспособного населения коэффициент демографической нагрузки будет возрастать преимущественно за счет лиц старше трудоспособного возраста.
Увеличение доли пожилых людей в составе населения превращается в один из важнейших факторов, влияющих на социально-экономическую ситуацию в стране.
Вместе с тем рассматриваемое явление еще не получило всесторонней оценки и адекватного отражения в нормативно-правовых актах, регулирующих социальную защиту граждан пожилого возраста. К сожалению, сегодня положение большинства представителей данной категории определяется негативными характеристиками: недостаточным уровнем материальной обеспеченности, неудовлетворительным состоянием здоровья, одиночеством, социальной невостребованностью, ограниченным доступом к общественным благам и услугам. Во многом это обусловлено и неразвитостью структур гражданского общества, призванных защищать их права и интересы.
По мнению участников "круглого стола", соотношение размера пенсий с устанавливаемой величиной ПМП вообще не может служить критерием эффективности принимаемых мер по повышению уровня пенсионного обеспечения, поскольку методика расчета величины прожиточного минимума и потребительской корзины для лиц пенсионного возраста не отражает их реальных потребностей, прежде всего в медицинской помощи, лекарствах и социальном обслуживании, не учитывает особенностей социального положения одиноких пенсионеров, остро нуждающихся в специальном уходе и бытовых услугах , многого другого.
Важной составной частью политики формирования доходов пожилого населения являются законодательно закрепленные льготы, неразрывно связанные с пенсиями, пособиями и социальным обслуживанием. Основание их предоставления - принадлежность гражданина к той или иной категории, наделенной особым правовым статусом. В настоящее время их 223. Для лиц пожилого возраста наибольшую актуальность имеют меры социальной защиты, установленные федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Наиболее значимые для них сегодня - льготы по оплате жилья, коммунальных услуг, проезду на общественном транспорте и лекарственному обеспечению. Только в соответствии с Законом "О ветеранах" различными льготами пользуются около 34 млн. человек, большинство из которых - лица пожилого возраста. Ежегодно на покрытие этих льгот требуется свыше 450 млрд. руб.
Между тем выполнение государством столь большого объема социальных обязательств напрямую зависит от имеющихся экономических возможностей. Хотя преобладающая часть социальных выплат и льгот установлена на федеральном уровне, средства на реализацию более половины из них выделяются из региональных бюджетов.
После принятия в 1998 г. соответствующего федерального закона, разграничившего ответственность между уровнями бюджетной системы, на финансирование Закона "О ветеранах" из центрального бюджета предусматривалось выделить: в 1999 г. - 706,8 млн. руб., 2000 г. - 1323,0 млн. руб. и 2001 г. - 5000,0 млн. руб. Увеличились отчисления и из бюджетов субъектов РФ, что, однако, не решило проблемы нехватки средств для реализации указанного закона на региональном уровне. В результате отмечались массовые нарушения требования законодательства о порядке медицинского обслуживания ветеранов, предоставления им льгот по оплате лекарственных средств и изделий медицинского назначения, путевок на санаторно-курортное лечение, бесплатного проезда на городском пассажирском и автомобильном транспорте общего пользования, 50%-ных скидок в оплате жилья и коммунальных услуг, других социально значимых льгот. Федеральный закон "О ветеранах" по-прежнему остается одним из самых затратных и перспективы его полной реализации в ближайшие годы представляются сомнительными.
Особую обеспокоенность вызывают случаи ущемления интересов пожилых людей при совершении ими сделок по отчуждению принадлежащего им на правах собствености жилья взамен на оказание социальных и бытовых услуг. Около 15% бездомных сегодня - лица пожилого возраста, в числе которых немалая доля освободившихся из мест заключения. Их социальный статус препятствует полной реализации прав человека, поскольку при отсутствии постоянного места жительства они оказываются лишенными адекватного социального обеспечения и необходимых жизненно важных услуг.
В не менее сложном положении находятся пожилые мигранты, которые в большинстве случаев не могут решить свои проблемы из-за отсутствия жилья и ограниченных возможностей трудоустройства, а также граждане, работавшие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Последние не могут выехать в другие регионы страны на постоянное проживание из-за отсутствия средств на приобретение жилья, оплату проезда и провоз багажа.
Для значительной части пожилых граждан чрезвычайно актуальной остается проблема восстановления их обесценившихся сбережений, признанных государственным внутренним долгом.
Поскольку лица старших возрастов и в дальнейшем будут одной из наиболее многочисленных социально-демографических групп в составе населения страны, комплекс проблем, определяющих их экономическое положение, становится существенным фактором, оказывающим негативное воздействие на социальную стабильность в обществе.
Процесс старения населения сопровождается усилением тенденций к ухудшению состояния здоровья пожилых, показатели заболеваемости, инвалидизации и смертности которых остаются высокими. Соответственно, их потребность в амбулаторно-поликлинической помощи и стационарном лечении выше, чем у лиц трудоспособного возраста. Имеющие тяжелые поражения функций опорно-двигательного аппарата (около 220 тыс. пожилых инвалидов) нуждаются в различных видах технических средств реабилитации, но из-за недостаточного финансирования во многих регионах обеспечить ими удается далеко не всех.
Пожилые люди с неудовлетворительным состоянием здоровья чаще чувствуют себя социально изолированными и нуждаются в постоянной профилактической, лечебной и социальной помощи. Потребность в различных видах социального обслуживания испытывают около 80% нетрудоспособных пожилых людей, но при этом лишь 4 - 7% могут оплачивать подобные услуги, а также необходимые лекарства, санаторно-курортное лечение, отдых. В этой связи особое внимание следует обратить на обеспечение большей доступности и улучшение качества медицинской помощи лицам пожилого возраста, укрепление специализированной гериатрической службы, развитие профилактического и реабилитационного направлений в медицинском обслуживании данной категории людей, расширение сети учреждений социального обслуживания (в частности домов-интернатов), а также ориентированных на оказание надомных и полустационарных медико-социальных услуг.
Первой попыткой комплексного подхода к улучшению положения пожилых людей на общегосударственном уровне стала подготовка федеральной целевой программы "Старшее поколение" на 1997-1999 гг. Но поскольку средства на нее не выделялись, срок ее действия продлили на 2000-2001 гг. В 1999-2000 гг. из федерального бюджета на реализацию программы было направлено 253,61 млн. руб., в 2001 г. планировалось 1062,0 млн. руб., из них 805 млн. - за счет дополнительных доходов бюджета, однако фактически за девять месяцев 2001 г. выделено 297,86 млн. руб..
И тем не менее стала очевидной целесообразность разработки аналогичной программы на ближайшие годы. На обновленной концептуальной основе был подготовлен и представлен на утверждение правительства проект целевой программы "Старшее поколение" на 2002-2004 гг.
Программы социальной защиты пожилых людей, предусмотренные федеральным и региональными законодательствами, реализуют сами субъекты Федерации. Положительный опыт в этой сфере накоплен в Республике Татарстан, Краснодарском крае, Ивановской, Московской, Самарской областях, где, несмотря на имеющиеся различия в уровне бюджетной обеспеченности, изыскиваются дополнительные возможности для усиления адресной социальной поддержки пожилых людей. Принимаемые меры позволяют добиться ощутимых результатов, укрепить фундамент для дальнейшей деятельности в данном направлении.
Решение проблем старшего поколения требует комплексного подхода. А это невозможно без выработки единой концепции государственной социальной политики в отношении данной категории граждан. Содержание этой политики можно определить как совокупность мер политического, правового, экономического, медицинского, социального, научного, культурного, информационно-пропагандистского и кадрового характера. Ее стратегической целью должно стать повышение уровня и качества жизни пожилых людей на основе социальной солидарности и справедливости, формирование нового отношения к месту старости в жизненном цикле, утверждение в общественном сознании стереотипа значимости старшего поколения как носителя нравственных, эстетических, культурных ценностей.
Один из приоритетов концепции - укрепление системы социальных служб, работающих с пожилыми людьми, развитие социальной инфраструктуры, учитывающей их потребности, разработка соответствующих "технологий" ухода за ними. Сегодня далеко не каждая российская семья в состоянии нести бремя не только экономических, но и трудовых затрат по уходу за пожилыми членами семьи, особенно за престарелыми и долгожителями.
Для пожилых граждан первостепенное значение имеют вопросы пенсионного обеспечения. Планируемые радикальные преобразования в этой сфере не должны ухудшить их материальное положение. Особой правовой и экономической проработки требует вопрос о формировании накопительной составляющей и гарантиях размещения накопленных средств, предназначенных для выплаты пенсий. При отсутствии стабильности в финансово-экономической сфере, существовании высоких инвестиционных рисков, неразвитости страховых институтов важнейшей проблемой становится законодательное закрепление гарантий сохранности инвестируемых пенсионных ресурсов и обеспечения приемлемого уровня их доходности.
В законодательство о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов предложено внести ряд изменений, уточняющих условия предоставления указанным лицам социальных, реабилитационных и иных услуг и предусматривающих введение эффективного контроля за их соответствием государственным стандартам.
По результатам обсуждения высказанных в ходе дискуссии мнений участники "круглого стола" приняли рекомендации Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации, а также органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.