Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 1, 2002 г.
Владимир Барышев Кандидат экономических наук Руководитель департамента по вопросам государственной службы Минтруда России Татьяна Журавлева Начальник отдела Минтруда России
Становится все более очевидным, что построение демократического правового федеративного государства невозможно без создания адекватной системы органов власти и соответствующей ей госслужбы. К сожалению, последняя сегодня далека от идеала. Она малоэффективна, слабо организована, недостаточно прочно связывает государство с обществом.
15 августа 2001 г. президентом В.Путиным была утверждена концепция реформирования государственной службы Российской Федерации. Ее цель - кардинальное повышение эффективности этого института в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной административной системы с учетом культурных, национальных и исторических особенностей России.
С самого начала становление и развитие государственной службы было неразрывно связано с формированием русского централизованного государства. Законы XVI-XVII вв. не только точно определяли характер и объем отбываемой повинности государю каждым "служилым" человеком, но и строго карали тех, кто от нее уклонялся.
Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в период правления Петра Великого. В начале XVIII в. так называемые поручения - приказы верховной власти - трансформируются в постоянные должности и 24 января 1722 г. закрепляются петровской ассамблеей в Табели о рангах. Значение этого закона для тогдашней России трудно переоценить. Документ, при подготовке которого были творчески переработаны соответствующие законы Англии, Венецианской Республики, Дании, Польского Королевства, Пруссии, Франции и Швеции, не только впервые позволил создать эффективную военную и гражданскую службу, но и стал, по сути, прочной правовой базой для всех последующих реформ в этой области.
В первоначальном виде Табель о рангах устанавливала иерархию должностей, а не чинов (как в дальнейшем) и была разделена на 14 классов, в каждом их которых выделялись воинские, статские и придворные чины. Воинские, в свою очередь, дробились на сухопутные, гвардейские, артиллерийские и морские.
Однако цель петровского закона была шире, чем просто классификация российского чиновничества. Табель о рангах, формально допускающая к госслужбе представителей всех сословий, носила тем не менее ярко выраженный "продворянский" характер и всячески затрудняла проникновение в государственный аппарат и продвижение по службе выходцам из податных сословий и разночинцам. Такая политика была обусловлена необходимостью обеспечить привилегированное положение госслужащих-дворян, не допустить их размывания представителями других сословий.
Принципиально новым во взаимоотношениях государства и чиновничества стало введение в середине 60-х годов XVIII в. постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий. Высшие чиновники, имевшие офицерский или соответствующий статский чин, получали его в точном соответствии с определенными им по штату окладами. Мелкие же канцелярские служащие целиком и полностью зависели от руководителей, имевших право в рамках штатного расписания не только регулировать численность своих подчиненных, но и оплачивать их труд в меру способностей и прилежания.
Усилению зависимости чиновничества от центральной власти служило и назначение пенсиона. Для его получения при отставке госслужащий должен был прослужить не менее 35 лет, считая с 15-летнего возраста. Эта оговорка имела немаловажное значение: на мелких канцелярских должностях часто начинали служить в 12-13 лет, а иногда и раньше.
Содержание государственного аппарата требовало существенных расходов, поэтому власти приходилось изыскивать все новые и новые бюджетные источники. Так, в царском Манифесте от 15 декабря 1763 г. "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми..." указывалось, что наиболее важными являются налоги и сборы с торговли, сделок, производства спиртных напитков и пр. По каждому из имевшихся в указе 17 пунктов детально регламентировался размер и порядок взимания того или иного сбора.
В 1835 г. Николай I подписал указ "О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно", определявший основные условия поступления на государственную службу в Российской империи. В их числе - происхождение, возраст, подданство, "гражданская честь". Приоритетное право служить государю-императору имели потомственные дворяне и сыновья дворян, а также офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, священников и др. На службу можно было поступать с 14 лет, однако действительной она считалась только с 16.
С назначением на должность канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых и квартирных денег (или казенной квартиры). Руководитель учреждения имел право содержать на службе столько лиц, сколько требовало дело, а не было положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на поощрение наиболее отличившихся. Каждый служащий имел право на отпуск сроком до четырех месяцев, в том числе - до двух с сохранением содержания.
Немаловажным преимуществом госслужбы являлись и пенсии, о которых простой подданный Российской империи не мог и мечтать. Порядок их назначения и выплаты регулировался Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Однако на практике выслужить пенсию чиновник мог только к 60 годам, что удавалось далеко не всем: средняя продолжительность жизни российских мужчин в XIX в. едва превышала 50 лет. Поэтому зачастую пенсию получала его семья.
К началу ХХ в. в европейской России было 575 тыс. чиновников, на содержание которых ежегодно расходовалось 13,4% бюджета. Примерно столько же "стоила" госслужба и в других европейских государствах, за исключением Германии, Франции и США, где и чиновников было больше, и "стоили" они гораздо дороже.
В ноябре 1917 г. петровская Табель о рангах, почти 200 лет служившая правовой основой для царских манифестов и указов о госслужбе, была отменена. На смену пришла номенклатурная система подбора и расстановки кадров, включающая в себя перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций всех уровней и звеньев и основанная на принципах партийной принадлежности и преданности коммунистическим идеалам снизу доверху. Скажем, для того чтобы принять какого-либо специалиста на номенклатурную должность в министерство либо ведомство, требовалась обязательная санкция соответствующего партийного органа. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии или его окружения. Под жесточайшим партийным контролем находились не только чиновники низовых звеньев госаппарата, но и практически все более-менее крупные руководители предприятий и организаций.
Все госслужащие в СССР относились к административно-управленческому персоналу. Попытки выделить из их массы "чистых" управленцев привели к весьма своеобразной трактовке понятия "орган государственного управления". По мнению правоведов, диапазон этих органов была весьма широким - от правительства до администраций предприятий и учреждений. Это не позволяло дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой государственная служба, кто такой государственный служащий. Сложившаяся "нормативная база" госслужбы представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления.
Работа над правовым оформлением института госслужбы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в эпоху новой России.
В конце 80-х - начале 90-х годов в аппарат госуправления на демократической волне вместе с достойными профессионалами пришло много некомпетентных, малограмотных людей. Начались бесконечные ломки и перетряски, которые вместо сокращения и упрощения аппарата привели к его разбуханию и нагромождению дублирующих структур.
Из-за отсутствия в сфере госуправления грамотной зарплатной и социальной политики возник чудовищный разрыв в уровне оплаты труда чиновников и менеджеров в коммерческих структурах. В итоге престиж работы в госорганах снизился и начался лавинообразный исход квалифицированных чиновников. Пышным цветом расцвела коррупция.
В 1995 г. был принят Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", который впервые в новейшей истории страны дал определение понятию госслужбы, установил категории госдолжностей, перечень квалификационных требований к аппаратным работникам, их статус, обязанности и ограничения.
При его разработке авторы опирались на опыт дореволюционной России, возродив из небытия некоторые положения петровской Табели о рангах. Много ценного было заимствовано и из практики послевоенного реформирования государственного управления в западных странах - Австрии, Италии, ФРГ, Франции и Финляндии. Именно в этих государствах в конце 40-х - начале 50-х гг. были приняты рамочные законы о госслужбе, дополненные затем законами о доходах и пенсиях госслужащих о порядке прохождения службы и т.п.
Круг людей, профессиональную деятельность которых следует считать государственной службой, составляют лица, замещающие госдолжности категорий "Б" и "В". К первой когорте чиновников относятся руководители администраций и аппаратов, помощники, советники, консультанты, референты, которые, как правило, являются доверенными лицами политназначенцев и по закону могут быть приняты ими на госслужбу самостоятельно.
Основная задача этих чиновников (их деятельность ограничивается сроком пребывания на высоком посту их боссов) состоит в выполнении функций, обеспечивающих исполнение полномочий лицу, замещающему государственную должность категории "А". Что касается государственных должностей категории "В", то они учреждаются для исполнения и обеспечения их полномочий.
Существуют ли ограничения, связанные с государственной службой? Да, и один из запретов состоит в несовместимости должности госслужащего с другими видами деятельности. В частности, законом ему запрещено заниматься оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой, быть депутатом законодательного собрания, заниматься предпринимательством, состоять членом органа управления коммерческой организацией (если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией).
Кроме того, госчиновнику запрещается быть поверенным или представителем в делах третьих лиц в государственном органе, где он состоит на службе, либо который непосредственно подчинен или подконтролен этому органу. Все чиновники также не имеют права использовать в собственных целях средства служебного обеспечения, получать гонорары за публикации в качестве государственного служащего и вознаграждения, выезжать в служебные командировки за счет юридических и физических лиц, принимать участие в забастовках, использовать служебное положение в интересах политических партий. Они также обязаны передавать имеющиеся у них акции в доверительное управление.
На конец 2000 г. численность работников федеральных министерств и ведомств составила 404,7 тыс. человек, что ниже уровня 1995 г. на 3%. Вместе с тем число региональных и муниципальных чиновников за этот период выросло на 18%. Что касается такого индикатора, как "доля федеральных чиновников в расчете на 1000 человека населения", то в 2000 г. их было всего 2,8 человека, а "в расчете на 1000 занятых" - 6,4 человека, что значительно ниже аналогичных показателей в США и Англии (табл. 4).
Самая высокая зарплата (в 1,7-1,9 раза выше, чем у работников органов исполнительной власти) - была у судей конституционных судов - 9,2 тыс. руб., счетных палат и избирательных комиссий - 8,1 тыс. руб. (около 300 долл.).
Однако эта высокая - на среднероссийском фоне - зарплата в 10-50 раз меньше уровня оплаты труда соответствующих по квалификации специалистов частного сектора, что "вымывает" из госаппарата остатки наиболее квалифицированных чиновников. Способы решения проблемы повышения мотивации и оплаты их труда предлагались неоднократно, в том числе и на страницах "ЧТ". Но воз, как известно, и ныне там.
В первую очередь, как нам кажется, необходимо устранить необоснованный перекос в оплате труда федеральных, региональных и муниципальных госслужащих. Дело в том, что во многих субъектах РФ, а также муниципальных образованиях и районах местные чиновники устанавливают себе такие оклады, которые порой в разы превышают зарплату их федеральных коллег. Например, уровень среднемесячной зарплаты работников органов исполнительной власти субъектов Федерации в 2000 г. был в 1,4 раза выше, чем у федеральных работников территориальных органов. Еще выше у региональных служащих уровень предоставляемых им социальных льгот. Подобного нет даже у федеральных госслужащих.
Очевидно, что вопросы денежного содержания всех госчиновников должны быть отрегулированы законодательно исходя из единства целей, функций и требований к государственным служащим всей страны, начиная с работника органа местного самоуправления и кончая федеральным министром.
Каждый второй чиновник федерального и регионального уровня - гуманитарий (экономист, юрист). Затем идут "технари", педагоги, математики, специалисты сельского хозяйства (см. рис.). Настоящих же профессионалов в сфере госуправления - раз-два и обчелся. Естественно, что разношерстный контингент чиновников нуждается в непрерывной профессиональной подготовке и повышении квалификации. Государство тратит на эти цели немалые средства, гарантируя каждому чиновнику в период обучения 100%-ное сохранение оклада (а ежегодно обучаются десятки тысяч чиновников). В 2001 г., например, переподготовку прошли 38,5 тыс. федеральных служащих, или каждый десятый чиновник. 430 госслужащих прошли стажировку в Германии, Франции, США, Канаде и других странах "большой семерки". Кроме того, диплом о высшем профессиональном образовании получили 2,7 тыс. человек, из них более тысячи - второе высшее образование.
Однако, учитывая роль госслужбы для страны и общества, предстоящее глобальное обновление ее задач и функций, профессиональная подготовка, равно как и образовательная система в этой сфере, нуждается в серьезном реформировании. Но об этом - в следующем номере "ЧТ".