Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 1, 2002 г.
Сергей ЕРОШЕНКОВ Кандидат экономических наук
Со времени первого чтения проекта нового закона о пенсионном обеспечении прошло несколько месяцев. Казалось бы, все аргументы "за" и "против" перехода на накопительную систему уже приведены; технические сложности подобного перехода оценены. Но целый ряд вопросов еще остался в тени, в частности, связанных с материальным положением и социальным самочувствием пенсионеров. Ответить на них тем более важно, что продолжается наступление на их права, а значит, растет недоверие к предлагаемым властями новациям, что чревато усилением социальной напряженности.
Чем же замечателен 1998 г.? Как известно, произошел дефолт. Официально он означал отказ государства платить по своим долгам в виде государственных казначейских обязательств (ГКО). При этом имеющаяся у ПФР задолженность по выплате пенсий значительно обесценилась. Но это - надводная часть "айсберга" потерь населения. Государство практически одновременно ввело новый порядок исчисления пенсий.
С 1 февраля 1998 г. начал действовать Федеральный закон "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий"(№ 113-ФЗ), принятый 21 июля 1997 г. Согласно этому закону пенсия рассчитывается как произведение индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП) и среднемесячной заработной платы в стране за предшествующий квартал. Индивидуальный коэффициент - произведение двух коэффициентов: один из них зависит от трудового стажа (максимальная его величина - 0,75), второй - отношение среднемесячного заработка за установленный период, из которого исчисляется пенсия, к среднемесячной заработной плате в стране (максимальная величина - 1,2).
Такое ограничение (до 1,2) уже означало частичный отказ государства от своих обязательств, ведь пенсионные взносы выплачивались со всей суммы заработной платы. Однако и этого показалось мало: максимально учитываемая часть заработной платы была временно снижена до 0,7. Недовольные пенсионеры обращались по этому поводу в суды и зачастую выигрывали. Так или иначе, данные ограничения стали корректировать: начиная с 15 апреля 2000 г. вместо 0,7 стали применять 0,8, с 1 августа 2000 г. - 0,95, с 1 мая 2001 г. - 1,2 (т.е. дошли до исходного значения, заложенного в законе).
Самая же большая часть дефолта была тщательно спрятана. Суть этой операции заключалась в том, что государство вообще отказалось от имеющихся обязательств в отношении порядка исчисления и выплаты пенсий. Юридическим основанием для этого стали не статьи Конституции или федерального закона, не указ президента или постановление правительства, а "Временная методика расчета среднемесячная заработной платы в Российской Федерации для исчисления и увеличения государственных пенсий", утвержденная 12 декабря 1997 г. Согласно этой методике в качестве среднемесячной заработной платы для исчисления пенсий бралась не статистическая величина, определяемая Госкомстатом РФ (которую имели в виду законодатели), а некое условное ее значение, рассчитываемое исходя из суммы пенсионных взносов, поступивших в ПФР. В дальнейшем этот порядок был подтвержден в постановлении Минтруда РФ от 4 апреля 2000 г. и действует поныне. Конечно же, при такой методике ПФР не может иметь дефицита и, соответственно, задолженности перед пенсионерами, поскольку размер пенсий занижается и подгоняется под размер средств, собранных в ПФР. Скрытый дефолт государства по пенсионным обязательствам продолжается.
Система расчета устроена подобно ниппелю в мяче или колесе, пропускающему воздух из насоса только в одном направлении - вовнутрь. А именно: образующаяся в каком-то квартале задолженность по выплатам пенсий вычитается из учитываемой в следующем квартале суммы пенсионных взносов, а образующийся профицит - не прибавляется. Сам профицит в том или ином квартале возникает из-за того, что за первый месяц квартала используются фактические данные о поступлении страховых взносов, за второй и третий месяцы квартала - оценочные, которые можно легко занизить, формально ничего не нарушая.
"Ниппель" закрывает и другие возможности ликвидации профицита ПФР. Так, согласно действующему порядку, если у ПФР имеется задолженность по финансированию выплаты пенсий, то при определении расчетного фонда оплаты труда из общего объема страховых взносов за каждый месяц квартала исключается сумма взносов, которая направляется на погашение задолженности по выплате пенсий в этом же квартале. В общем объеме страховых взносов за квартал не учитываются также страховые взносы, поступившие в ПФР и направляемые на изменение размера отношения среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране и повышение в этом же квартале компенсационной выплаты пенсионерам, установленной законодательством Российской Федерации, а также на обеспечение выплаты установленных в связи с этим размеров пенсий и компенсационных выплат в предыдущие периоды.
Что и кому дает такая система? Миллиарды рублей профицита ПФР, накопленные благодаря особому "Порядку расчета среднемесячной заработной платы для исчисления и увеличения государственных пенсий...", не идут на их увеличение, а оседают на счетах казначейства. Правительство заинтересовано прибрать эти деньги к рукам. С этой целью уже сделано несколько шагов. Во-первых, в 2001 г. функции сбора пенсионных взносов были переданы от ПФР Министерству по налогам и сборам. Во-вторых, в 2002 г. половину пенсионных взносов стали включать непосредственно в федеральный бюджет.
Как будут развиваться события дальше, когда в 2003 г. наступит "пик" выплат по внешнему долгу? Соблазн использовать бюджетные средства, полученные на цели пенсионного обеспечения, очень велик.
А что при этом будет происходить с реальной величиной пенсионных обязательств государства? Об этом можно судить по отношению среднемесячной заработной платы, используемой ПФР для исчисления пенсий, к средней статистической заработной плате, определяемой Госкомстатом. На момент введения в действие (февраль 1998 г.) закона № 113-ФЗ это отношение (средней пенсии к средней зарплате) составило 76%. Затем оно постоянно падало и в июне 2001 г. достигло 49,5%.
Новое пенсионное законодательство не предусматривает никаких новых источников пенсионных выплат. Следовательно, в 2002 г. начальная цена условно-накопительного рубля не превысит 49,5% реального рубля. Более того, даже если государство ничего не будет забирать из пенсионных взносов (на выплату базовой части пенсии) в федеральный бюджет, цена страховых пенсионных обязательств будет продолжать снижаться. Дело в том, что часть пенсионных взносов направляется в накопительную пенсионную систему, а государство никак не компенсирует так называемые выпадающие доходы пенсионеров, не желая тратить на пенсионную реформу ни копейки.
В 2002 г. в накопительную систему планируется направить 2% от фонда заработной платы (ФЗП), а в распределительную - 26% ФЗП, в результате выпадут 7,69% доходов пенсионеров. То есть цена пенсионного обязательства в 2002 г. составит 92,31% дореформенного уровня. Отчисления в накопительную систему планируется ежегодно увеличивать - до 9% ФЗП в 2009 г. При таком уровне отчислений будут выпадать 47,37% доходов пенсионеров: цена пенсионного обязательства в 2009 г. составит 52,63% его дореформенной цены. Это значит, что реальная цена условно-накопительного рубля в первый год планируемой пенсионной реформы будет примерно 46 копеек, а к 2009 г. упадет до 26 копеек.
Есть в новом пенсионном законодательстве по сравнению с действующим и другие изменения. Они не так очевидны, как обесценение пенсий, но не менее значимы. В частности, весьма существенны потери, связанные с переходом от ежеквартальной к ежегодной индексации пенсий. Соответственно, у пенсионеров уменьшится и без того мизерная величина пенсии, что неминуемо приведет (как это сейчас происходит в Казахстане, начавшему пенсионную реформу в 1998 г.) к росту социальной напряженности в обществе.
Думается, что прежде, чем начинать пенсионную реформу, государству нужно найти на нее средства, а также перестать обманывать пенсионеров и научиться полностью выполнять свои страховые обязательства. Пока же расчет делается на то, что именно пенсионеры будут оплачивать реформу. Они не могут этого не почувствовать, особенно в условиях постоянной инфляции. Кстати, не стоит забывать, что миллионы пенсионеров - самая многочисленная и дисциплинированная часть избирателей.
До настоящего времени уровень пенсий в "привилегированной" системе значительно превышал уровень пенсий в "общей" системе. Так, в 1999 г. средний уровень пенсий военнослужащих составлял 1000-1200 руб., в то время как основная часть пенсионеров получала 300-400 руб.
Что же ожидает тех, кто охвачен сейчас "привилегированной" пенсионной системой? Будет ли она реформирована? Если предусматривается переход к накопительной пенсионной системе, то надо решить вопрос: кто будет платить за нынешних военнослужащих и чиновников взносы в накопительную пенсионную систему? Эта проблематика осталась в стороне от обсуждения пенсионной реформы. Однако анализ предлагаемых пенсионных законопроектов показывает, что "привилегированная" пенсионная система практически не реформируется, никаких дополнительных источников финансирования не предусматривается, при том что численность пенсионеров увеличивается.
Надо также учесть, что служащие выходят на пенсию при относительно небольшом стаже. Уже сейчас потребность в средствах на выплату пенсий госслужащим растет, а средств из федерального бюджета выделяется практически столько же. Эти изменения почувствуют и уже начали чувствовать, в первую очередь те, кто ушел на пенсию сравнительно давно. Если индексация пенсий в "общей" пенсионной системе проводится регулярно (в законодательно утвержденном порядке), то индексация пенсий, выплачиваемых из федерального бюджета, нерегулярно. В частности, для военнослужащих она производится "исходя из уровня увеличения учитываемого при исчислении пенсий денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава одновременно с его увеличением".
Получается, что военнослужащие и чиновники в результате пенсионной реформы будут получать относительно низкие пенсии, что станет особенно заметно, когда заработает накопительная пенсионная система. Как эти люди отнесутся к такому развитию событий, когда "привилегированная" пенсионная система лишится значительной части своих преимуществ. Квалифицированные и опытные специалисты потеряют один из стимулов к работе в госструктурах.