Аргентинские реформы 90-х годов представляют значительный интерес для нашей страны. Как и Россия, Аргентина занимает значительную территорию и является федеративной республикой, что обусловливает схожесть проблем при проведении реформ. Экономики обоих государств роднят высокая степень долларизации хозяйственных отношений, дефицитность федерального и региональных бюджетов, массовое уклонение от налогообложения, коррумпированность государственного сектора, сравнительно высокая внешняя задолженность. Опыт Аргентины интересен еще и потому, что эта латиноамериканская страна - одна из немногих развивающихся экономик, которым удалось избежать разрушительных последствий финансового кризиса 1997-1999 гг., в частности девальвации национальной валюты и системного банковского кризиса. Однако Аргентина не смогла сохранить статус "экономического чуда", который закрепился за ней в начале 90-х годов.
В 1999 г. экономика Аргентины пережила серьезную рецессию. Реальный ВВП за год снизился на 3,1%, уровень безработицы возрос до 14%. Проблемы сбора налогов и инерционный характер политики государственных расходов обусловили двукратный рост бюджетного дефицита (до 4,1% ВВП) и увеличение государственного долга (до 48% ВВП).
Причины экономического спада многие специалисты связывали прежде всего с внешними факторами, потому что внутреннее положение страны было относительно неплохим. Аргентина сохраняла доступ к международным рынкам капитала, обладала капитализированным банковским сектором и мощной базой частных пенсионных фондов. Давление на валютный курс отсутствовало. Бюджетные проблемы возникли в связи с переводом пенсионного обеспечения на накопительную систему. Основную угрозу для страны представляла возможность массированного оттока капитала (по примеру стран Юго-Восточной Азии и России) в связи с вероятностью дефолта по долгам на государственном уровне и желанием властей отказаться от режима фиксированного валютного курса. Однако избранный в декабре 1999 г. президент Фернандо де ла Руа выступил за сохранение действующего валютного режима и полное выполнение обязательств по обслуживанию государственного долга. Новое правительство стало активно проводить политику ужесточения налогового режима. Согласно официальному прогнозу, экономический рост в 2000 г. должен был составить 4% (по оценкам МВФ - 3,5%), однако развитие ситуации в стране опровергло радужные ожидания.
Первые шаги нового правительства основывались на принятии пакета налоговых мер, включавших повышение ставки подоходного и социального налогов, расширение базы начисления НДС, внесение в конгресс проекта закона об усилении системы налогового администрирования, объявление налоговой амнистии по штрафам за задержку уплаты налогов и части процентных платежей, сокращение непроцентных бюджетных расходов примерно на 1% ВВП. Для укрепления доходной части бюджета правительство модифицировало график уплаты подоходного налога и приняло меры по реализации в 2000 г. государственных активов на сумму 400 млн. долл.
Продолжавшееся с 1999 г. падение внутреннего спроса и уменьшение размеров инвестиций отрицательно сказались на уровне налоговых поступлений. Для преодоления бюджетного дефицита правительство приняло ряд жестких мер, направленных на снижение затрат в государственном секторе. Они включали 12-15%-ное сокращение размера заработной платы государственных служащих, чей месячный заработок превышал 1 тыс. долл., реструктуризацию ряда государственных предприятий и уменьшение размеров выплат по отдельным привилегированным пенсионным схемам. К маю уровень безработицы подскочил до 15,4%. Оппозиция в парламенте винила в этом правительство и задерживала проведение структурных преобразований (прежде всего в области пенсионного обеспечения и здравоохранения). Правительство было вынуждено принять ряд ключевых положений, касающихся реформы, в форме декретов.
К концу лета стало ясно, что правительственные меры не приносят желаемого эффекта. Региональные администрации не могли быстро перестроить систему бюджетных расходов, сформировавшуюся за годы экономического подъема, которая базировалась на гарантированных трансфертах из федерального бюджета. Доходность операций экспортоориентированной аргентинской экономики была подорвана укреплением американского доллара. Увеличение налоговых поступлений составляло лишь треть запланированных показателей. Отсутствие непроцентных доходов компенсировалось расширением государственных заимствований. К сентябрю 2000 г. правительство, не уложившись в согласованные с МВФ параметры бюджетного дефицита и увеличения государственного долга, было вынуждено просить о пересмотре установленных лимитов. МВФ согласился с предложениями правительства, все еще рассчитывая на возобновление в стране экономического роста, который, по сентябрьским прогнозам МВФ, в 2000 г. должен был составить 1,7%.
Угроза бегства капитала стала реальностью в ноябре 2000 г., когда после скандала, связанного с коррупцией в высших эшелонах власти, банковские депозиты сократились на 1,5 млрд. долл., а процентные ставки по государственным облигациям достигли 16%, что существенно ослабило возможности правительства по рефинансированию государственного долга. Шансы на достижение экономического роста в 2000 г. снизились до нуля. Над Аргентиной нависла угроза дефолта, поскольку по состоянию на ноябрь план обслуживания государственного долга на 2001 г. включал выплату порядка 20 млрд. долл.
Правительство, обратившееся к МВФ с просьбой о пересмотре параметров экономической программы и выделении дополнительной помощи, в спешном порядке приняло очередной пакет налоговых инициатив, направленных на восстановление внутренних инвестиций. Они включали поэтапную отмену налога на процентные платежи для корпораций, увеличение с четырех до десяти лет периода списания убытков предприятий, расширение государственных программ, направленных на создание социальной инфраструктуры и стимулирование строительства.
Предоставление финансирования со стороны МВФ зависело от принятия конгрессом государственного бюджета на 2001 г. Его окончательный вариант, утвержденный в декабре 2000 г., не соответствовал первоначальным требованиям МВФ. Параметры бюджета рассчитывались, исходя из предположения экономического роста на 2001 г. в размере 2,5%. В него был заложен дефицит в размере 6,5 млрд. долл. (2,2% ВВП), что на 2,5 млрд. долл. превысило первоначальную планку.
Сведения к нулю дефицита консолидированного бюджета планируется добиться к 2005 г., т. е. на два года позже первоначально намеченного срока. Сенаторы, находящиеся в оппозиции правительству, смогли внести в бюджет более высокие показатели предоставления региональных субсидий и отменить принятое в мае 2000 г. решение о сокращении размеров заработной платы для госслужащих.
Параметры утвержденного бюджета легли в основу пересмотренных требований МВФ к выполнению экономической программы. Поддерживая страну, которая долгое время считалась образцом рыночных реформ, фонд увеличил размер финансовой поддержки на 6,7 млрд. долл. (до 13,7 млрд. долл.). Общий размер пакета финансовой помощи правительству Аргентины составил 39,7 млрд. долл. Помимо средств МВФ, в него вошли кредиты Всемирного банка и Межамериканского банка развития на общую сумму 5 млрд. долл., кредит правительства Испании в размере 1 млрд. долл. и кредитные линии от ведущих маркет-мейкеров (в основном крупных иностранных банков и частных пенсионных фондов) на сумму 20 млрд. долл. Столь значительная финансовая помощь восстановила доверие инвесторов и временно сняла вопрос о платежеспособности правительства Аргентины. В январе 2001 г. оно уже размещало государственные облигации по ставкам 6,75-8,47% при избытке предложений со стороны инвесторов.
В 2001 г. на обслуживание государственного долга Аргентина должна израсходовать около 27 млрд. долл. По оценке местных экономистов, к 2002 г. государственный долг достигнет 60% ВВП, после чего начнется его плавное уменьшение. Несмотря на то, что финансовая поддержка существенно снижает возможность дефолта по внешним долгам, новые кредиты будут направляться на обслуживание старых заимствований, соответственно, восстановление экономического роста отложится. Опасение инвесторов вызывают выборы в конгресс, намеченные на октябрь 2001 г. (среди кандидатов есть и такие, кто считает необходимым приостановить выплаты по внешним долгам).
Правительство не собирается отказываться от режима фиксированного валютного курса в рамках Currency board. Уровень долларизации экономики страны достаточно высок: в иностранной валюте номинировано 99% государственного и более 2/3 частного долга, 60% банковских депозитов и значительная доля торговых соглашений. Переход к плавающему курсу песо может иметь нежелательные последствия. При проведении девальвации правительству будет сложно достичь реальной переоценки аргентинской валюты, поскольку привязанные к доллару внутренние цены будут расти в соответствии со ставкой номинального обесценения песо. Переход к официальной долларизации также не привлекает правительство в связи с сопутствующей потерей доходов сеньоража, ограничением возможностей финансовой поддержки банковской системы, усложнением финансовой и промышленной интеграции с другими странами региона, которые имеют различные валютные системы.
Currency board с его жестко фиксированной структурой денежного регулирования очень зависим от колебаний цен на международных товарных и валютных рынках. Успех государственной политики Аргентины в условиях привязанного к доллару валютного курса во многом будет зависеть от состояния экономики США. Снижение темпов экономического роста в Соединенных Штатах приведет к падению процентных ставок на рынке капитала, что облегчит для Аргентины возможности внешнего финансирования. Ослабление позиций доллара по отношению к евро и другим валютам повлияет на реальный курс аргентинского песо и конкурентоспособность аргентинских товаров. По оценке независимых консультантов, для восстановления конкурентоспособности аргентинских товаров требуется сокращение издержек или повышение производительности труда примерно на 20%.
Эффективность экономики Аргентины во многом зависит от успеха проводимых правительством преобразований, особенно в области межбюджетных отношений, налогового администрирования и пенсионного обеспечения. Скорость реформ и вероятность улучшения состояния государственных финансов тесно связаны с проблемой взаимодействия различных органов законодательной и исполнительной власти страны. В настоящее время оппозиционная партия перонистов контролирует сенат и большинство провинций (включая три крупнейшие), что может блокировать принятие решений в области пенсионного законодательства и реформы системы здравоохранения.
По всей вероятности, нынешний год окажется для Аргентины таким же сложным, как и 2000 г. Сохраняются высокий уровень безработицы, коррупция на государственном уровне, низкая эффективность взаимодействия государственных органов управления, уклонение от налогообложения, а также системы налоговых льгот, затрудняющие повышение качества налогового администрирования. На протяжении многих лет не удается завершить реформу трудовых отношений. Правительство надеется, что выполнение экономической программы, поддержанной пакетом внешней финансовой помощи, поможет в 2001 г. восстановить внутренний спрос и достичь к четвертому кварталу 2001 г. 4%-ого роста.
Пенсионная реформа. Правительство представило в конгресс проект закона, повышающего устойчивость пенсионной системы и расширяющего спектр ее действия. Проект предусматривает: замену базовой социальной пенсии дополнительными выплатами для всех новых пенсионеров, чей доход не превышает 600 долл. в месяц; введение минимальной ежемесячной пенсии в 100 долл. для всех граждан старше 78 лет, не имеющих других источников дохода; создание стимулов для более позднего выхода на пенсию женщин через введение прогрессивной шкалы определения размера пенсионных выплат в зависимости от возраста выхода на пенсию (от 60 до 65 лет); отмену для граждан возможности остаться в государственной распределительной системе; реформирование специальных пенсионных систем в государственном секторе; усиление надзора за деятельностью частных пенсионных фондов в целях стимулирования снижения операционных расходов и повышения их устойчивости в долгосрочной перспективе.
Здравоохранение. С 1 января 2001 г. введена в действие единая система организации здравоохранения, включающая частные медицинские организации и те, что принадлежат профсоюзам. Все они обязаны предоставлять стандартный набор услуг по единым ценам. Теперь граждане имеют возможность выбирать, в какую из них обращаться за помощью. Система обеспечивает медицинское страхование и гарантирует доступ к медицинским услугам беднейшим слоям населения. Правительство также приступило к программе реструктуризации системы здравоохранения для пенсионеров.
Налоговое администрирование. Правительство представило в конгресс проект закона, направленного на укрепление системы налогового администрирования и сокращение возможностей уклонения от налогообложения. Введен в действие ряд его основных положений, в частности, - запрет на наличные платежи в размере, превышающем 10 тыс.долл. Планируется разработать новую государственную программу аудита, повышающую его качество и расширяющую взаимодействие между региональными налоговыми администрациями. Правительство также намерено сократить сроки рассмотрения налоговых дел в судебной системе за счет учреждения специализированного судебного подразделения (налогового трибунала) и создания на национальном и региональном уровнях судебных секретариатов, отвечающих за сбор налоговых недоимок.
Трудовые отношения. В мае 2000 г. конгресс одобрил закон, реализация которого должна ограничить масштабы "неформальных" трудовых отношений. Длительность испытательного срока для принимаемых на работу граждан увеличена с одного до трех месяцев (до шести месяцев - по соглашению сторон и от шести месяцев до одного года - для малого бизнеса); уменьшены размеры налоговых социальных отчислений для работодателей, увеличивающих численность персонала (максимальный размер налоговых льгот составляет 1/3 ставки отчислений); разрешено перезаключение на срок до двух лет трудовых контрактов, которые неопределенное время продлевались из-за отсутствия договоренности по отдельным вопросам между сторонами; признан приоритет колдоговоров над отраслевыми соглашениями.
Социальная сфера. Правительство увеличило бюджетные отчисления на поддержку программ временной занятости, повысило прозрачность процедуры выбора получателей средств по этим программам и сконцентрировало усилия на работе с главами домохозяйств. В рамках пилотной программы Identidad правительство окажет поддержку детям служащих и рабочих, занятых в здравоохранении, образовании, на предприятиях пищевой промышленности. В бедных городских районах планируется создать санитарную инфраструктуру и наладить обеспечение питьевой водой.
Повышение качества и эффективности государственных услуг. Правительство планирует учредить государственный фонд, который будет содействовать предоставлению гарантий под проекты с участием частных инвесторов, обеспечивающих создание государственной инфраструктуры и/или предоставление государственных услуг. В рамках проектов частные инвесторы получат право на создание, обслуживание и управление элементами государственной инфраструктуры с их последующим лизингом. Фонд обеспечит гарантию лизинговых платежей, которые будут подкреплены переданными ему государственными активами и доходами от налога на топливо.
Развитие финансового сектора. Правительство внесло в конгресс проект изменений в устав ЦБ, которые расширят его возможности по взаимодействию с институтами, находящимися в сложном финансовом положении, и рассчитывает выровнять условия налогообложения в финансовом секторе. Развитию финансового рынка будет способствовать создание клиринговой системы по операциям с ценными бумагами, упрощение процедуры выпуска облигаций, усиление защиты прав мелких акционеров и пересмотр законодательства, регулирующего вопросы корпоративного управления. Правительство планирует увеличить объемы кредитов, выделяемых мелким и средним частным компаниям через государственный Banko de la Nacion при поддержании должного уровня транспарентности операций. Конгресс отверг проект законодательства, трансформировавший Banko de la Nacion в государственную корпорацию, однако принял акт, в соответствии с которым банк получил административную автономию как государственное предприятие. Для банка было введено требование раскрыть крупных заемщиков по кредитам в размере более 5 млн. песо. Все крупные заемщики должны иметь рейтинги двух рейтинговых агентств. Квартальная финансовая отчетность Banko de la Nacion, заверенная аудитом, начала публиковаться в Интернете.
Усиление конкуренции на внутренних рынках. Правительство планирует: ввести в действие новое антимонопольное законодательство и закон о защите конкуренции, одобренный конгрессом в конце 2000 г.; в области телекоммуникаций - разрешить выход на рынок новым компаниям и снизить более чем в два раза тарифы на связь для распространения телефонных услуг в отдаленных территориях страны. Правительство проводит консультации с компаниями, занятыми в секторе коммунального обслуживания, по вопросу отмены индексации внутренних тарифов в соответствии с индексом потребительских цен США. Для того чтобы устранить отдельные перекосы, связанные с приватизацией крупных компаний в энергетической, транспортной и обслуживающей отраслях, правительство намеревается пересмотреть контракты с владельцами приватизированных предприятий.
Развитие малого и среднего предпринимательства. В августе 2000 г. конгресс принял закон, в соответствии с которым должны быть учреждены два автоматически пополняемых государственных фонда для предоставления небольшим частным компаниям кредитов под гарантии финансирования долгосрочных проектов с повышенной степенью риска. Капитал фондов будет образован за счет перераспределения части капитала банка инвестиций и иностранной торговли (BICE), средств МФО и частных коммерческих банков. Правительство также планирует расширить возможности доступа мелких и средних компаний к иностранным рынкам через создание специальных консорциумов.
