Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 8, 2001 г.
Леонид Костин Доктор экономических наук, профессор
В течение последних двух веков с известной долей условности можно выделить четыре периода.
Первый период (XIX в. и начало ХХ в. - до 1914 г.). В Европе, за исключением России, люди могли свободно переезжать из одной страны в другую без разрешений и паспортов. На 1 января 1900 г. число лиц, покинувших континент, составило почти 12% населения. В США действовал закон, по которому запрещался въезд в страну нежелательных элементов, и прежде всего лиц, которые не могли себя обеспечить. Серьезно ограничивался въезд выходцев из Азии; китайцев же до конца XIX столетия вообще не принимали.
Второй период (1914-1945 гг.) характеризовался введением многими европейскими странами законов, ограничивающих приток иностранцев. Они продолжали действовать и после Первой мировой войны, защищая рынки труда этих стран в условиях массовой демобилизации и роста безработицы. В США в 1921 г. был принят акт о квоте иммигрантов, а в 1924 г. - об ограничении иммиграции до 162 тыс. человек в год. Континентальные европейцы стали переселяться в Латинскую Америку, англичане - в собственные колонии. В соответствии с актом правительства Великобритании о заселении территорий империи (1922 г.) англичанам, переезжавшим в доминионы, оказывалась финансовая помощь.
Мировой кризис 30-х годов и депрессия, породившие колоссальную безработицу, сопровождались усилением ограничений на въезд в европейские страны.
Третий период (с 1945 до середины 70-х годов). На миграционные процессы существенно повлияли последствия Второй мировой войны и нефтяной кризис. Люди возвращались в свои страны из германского плена, многие эмигранты-немцы - на родину.
Аналогичные процессы происходили и в Азии: к концу 1946 г. около 6 млн. японцев репатриировали из Китая, Манчжурии, Юго-Восточной Азии и Южной Кореи. С образованием в 1947 г. нового государства - Пакистана - около 14 млн. человек переместились из Индии в Пакистан и наоборот.
Послевоенное восстановление и развитие экономик требовали притока дополнительной рабочей силы. Закономерным стало ослабление действующих законов, ограничивающих миграцию, и принятие новых. Так, в США был введен более свободный для приезжающих миграционный закон, отменены квоты по национальным признакам: с 1946 по 1963 г. количество иммигрантов достигло 4,3 млн., в том числе более 2,9 млн. - из Европы; Канада и Австралия приняли более чем по 2 млн. человек, Южная Африка - 1,5 млн.; Израиль - свыше 1 млн. (за период с 1948 по 1963 г.). Западная Европа стала огромной территорией иммиграции: с 1950 по 1979 г. сюда переехало около 10 млн. человек. К началу 1974 г. во Франции и ФРГ трудились 2,5 млн. иностранных работников (10-12% всей рабочей силы), в Швейцарии на всех неквалифицированных и тяжелых работах были заняты иностранцы (30% рабочей силы).
Четвертый период (с середины 70-х годов по настоящее время). Отличительная черта - ужесточение иммиграционного законодательства, которое после распада СССР в ряде европейских стран стало гораздо строже.
В 1994 г. страны ЕС выдали вдвое меньше разрешений для иммигрантов, нежели в 1992 г. Меры по ограничению притока неквалифицированной рабочей силы принимают сейчас и промышленно развитые страны Азии.
Иммиграция обеспечивает также некоторое омоложение населения, поскольку средний возраст мигрантов чаще всего меньше, чем коренного населения. К тому же у иммигрантов обычно больше детей. Правда, однозначно судить о влиянии миграции на демографические процессы нельзя.
Миграция обычно сопровождается усилением безработицы в странах-импортерах рабочей силы, осложнением жилищных проблем, понижением уровня оплаты труда (иммигранты готовы работать за низкую зарплату). В районах массового проживания иностранцев нередко ухудшается криминогенная обстановка. В последнее время увеличивается нелегальная трудовая миграция; незаконные иммигранты стараются как можно дольше оставаться в принимающей стране после окончания действия их трудовых договоров, вовлекаясь в теневую экономику (включая торговлю оружием и наркотиками). Социальная защита иностранных рабочих, несмотря на принятую МОТ Конвенцию о защите трудящихся-мигрантов, оставляет желать много лучшего. Правда, надо иметь в виду, что удельный вес иммигрантов в общей численности занятых невелик.
По данным обследования, проведенного ЕС, в 1989 г. 40% иностранцев, работающих в Испании, не могли трудоустроиться по своей квалификации. При этом иммигрантам реже, чем коренным рабочим, предоставляется возможность профессионального обучения и повышения квалификации. Заработная плата мигрантов по сравнению с коренными жителями, занятыми на одинаковых работах, как правило, занижена. Результаты исследований, проведенных в ФРГ, показали, что среднечасовая оплата иммигрантов на 10% ниже, чем немцев. Последние получали более высокие премии и выгодные сверхурочные работы.
Еще сложнее обстоит дело с различными социальными выплатами. По оценкам специалистов, 11 млн. рабочих-эмигрантов в США зарабатывают за год примерно 240 млрд. долл. и платят 90 млрд. долл. налогов, получая при этом различных социальных выплат всего на 5 млрд. долл.
Иммигрантов проще уволить. Типичный пример: на заводах "Рено" во Франции в рамках 30%-ого высвобождения работников было сокращено 55% иммигрантов.
В 1926 г. была принята Рекомендация МОТ № 19 "О предоставлении в Международное бюро труда статистических и других сведений, касающихся эмиграции, иммиграции, а также репатриации и транзита эмигрантов".
Но рекомендации - это всего лишь рекомендации. Требовался более обязывающий документ. Им стала вступившая в действие в 1939 г. Конвенция № 66 "О трудящихся-мигрантах". Ее пересмотрели и существенно дополнили в 1949 г. (Эта Конвенция отменена решением Международной конференции труда 30 мая 2000 г.) Фактически она была заменена Конвенцией № 97 "О трудящихся-мигрантах", которая сохраняет свое значение до настоящего времени.
В ней говорится, что каждый член МОТ обязуется предоставлять в распоряжение МБТ и любого другого члена Организации по их требованию не только информацию о политике и законодательстве его страны в области эмиграции и иммиграции, но и сведения о трудоустройстве мигрантов, условиях их труда и жизни, а также о соглашениях и особых мероприятиях, принятых в стране по этим вопросам. Статья 2 обязывает учредить компетентную и бесплатную службу помощи трудящимся-мигрантам, принимать меры против всякой вводящей в заблуждение пропаганды по вопросам эмиграции и иммиграции, обеспечивать отъезд, переезд и прием трудящихся-мигрантов, предоставлять им самим и членам семей необходимое медицинское обслуживание. Страны-члены МОТ обязуются действовать без дискриминации по признаку национальности, расы, религии или пола и предоставлять не менее благоприятные, чем для собственных граждан, условия в следующих областях:
Согласно Конвенции № 97 услуги, оказываемые мигрантам государственными службами трудоустройства, предоставляются бесплатно. Когда число мигрантов, отправляющихся с территории одного государства-члена на территорию другого, достаточно велико, предусматривается возможность заключения между странами соглашения в целях регулирования вопросов, представляющих взаимный интерес, включая разрешение переводить в иностранную валюту любую часть заработка или сбережений.
Данная Конвенция имеет Рекомендацию № 86 и три приложения: два - о вербовке, трудоустройстве и условиях труда, одно - о ввозе мигрантами личного имущества, рабочих инструментов и оборудования.
Упомянутые конвенции и рекомендации распространяются только на страны-члены МОТ. Сейчас их 174, и далеко не все они ратифицировали Конвенцию № 97. Но в соответствии с последними решениями МОТ все ее члены, принявшие Устав организации, автоматически несут ответственность за выполнение всех конвенций.
Несмотря на наличие конвенций и рекомендаций МОТ, регулирующих положение трудящихся-мигрантов, оно остается тяжелым, поскольку перечисленные нормы либо выполняются в неполном объеме, либо вообще не выполняются. Кроме того, как уже отмечалось, большое распространение получила незаконная миграция. В силу этих причин в 1975 г. были приняты Конвенция № 143 "О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения", Рекомендация № 151 "О трудящихся-мигрантах".
В Конвенции № 143 подчеркивается, что каждый член МОТ обязуется соблюдать основные права человека в отношении всех трудящихся-мигрантов. Страны-члены МОТ обязаны разрабатывать и осуществлять национальную политику, направленную на содействие и гарантию равенства возможностей в отношении труда и занятости, социального обеспечения, профсоюзных и культурных прав, индивидуальных и коллективных свобод для лиц, пребывающих на законных основаниях в качестве мигрантов или членов их семей.
В соответствующей Рекомендации все эти вопросы рассмотрены более детально.
Вопросы защиты мигрантов находят отражение и в других документах МОТ, посвященных различным трудовым проблемам. В частности, в Конвенции № 19 (1925 г.) "О равноправии граждан страны и иностранцев в области возмещения трудящимся при несчастных случаях", Конвенции № 82 (1947 г.) "О социальной политике на предприятиях вне метрополии", где есть специальный раздел IV "Положения о трудящихся-мигрантах", Конвенции № 110 (1958 г.) "Об условиях труда на плантациях", где есть раздел "Наем, вербовка и трудящиеся-мигранты", и, наконец, в Конвенции № 118 (1962 г.) "О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения".
Внешняя миграция усилилась в 1993 г. в связи с распадом СССР и свободным въездом в Россию граждан из бывших союзных республик, где экономическое и социальное положение большинства населения было гораздо хуже. Но это лишь одна причина. Другая состояла и состоит в дискриминации русского и русскоязычного населения в постсоветских государствах.
Одна из особенностей сегодняшней России - в значительных масштабах как иммиграции, так и эмиграции. При этом в течение всего десятилетия преимущественное значение имела иммиграция из стран СНГ и Балтии (табл.1). Когда в России с 1992 г. началась естественная убыль населения, отчасти ее удалось компенсировать весьма значительным по мировым меркам притоком населения и рабочей силы из соседних стран. В этом отношении Россия опережала такие известные центры иммиграции, как США и Канада, хотя немного отставала от Германии.
Наибольший прирост населения России произошел за счет миграционных потоков из Казахстана и Украины. В составе мигрантов преобладали вынужденные переселенцы и беженцы: в конце 2000 г. их численность (имеются в виду зарегистрированные) составляла около 1 млн. человек. Фактически же их было значительно больше.
Основными местами поселения стали Оренбургская, Белгородская, Новосибирская области, Ставропольский и Алтайский края, республики Ингушетия и Северная Осетия - Алания. Большинство вынужденных переселенцев и беженцев испытывают значительные трудности материального и морального характера, для многих не хватает рабочих мест, жилья. Средств для осуществления федеральной миграционной программы хронически недостает.
Миграционные процессы, связанные со странами дальнего зарубежья, определяются тенденцией превышения показателей эмиграции над показателями иммиграции (табл. 2).
Общее сальдо миграции по всем направлениям за 1991-1999 гг. составило 3173 тыс. человек. Если учесть, что за этот период естественная убыль населения из-за превышения смертности над рождаемостью - более 5826 млн. человек, то можно констатировать: иммиграция позволила не менее чем наполовину восполнить общее сокращение численности населения. Хотя за последние годы число прибывающих из стран СНГ и Балтии и положительное сальдо миграции существенно сократились, тем не менее Россия остается крупным иммиграционным центром Европы. Размеры же эмиграции в страны дальнего зарубежья существенно не меняются.
Выезжают чаще всего немцы, евреи и русские. Что касается принимающих стран, то это в основном Германия, Израиль и США. В настоящее время четверть населения Израиля - выходцы из СССР и бывших союзных республик. В 1999 г. из 108,3 тыс. общего числа эмигрантов в Германию выехало 52,8 тыс. человек, в Израиль - 36,3, в США - 11 тыс.
Эмиграция из России, казалось бы, не столь значительна, но ее отрицательные последствия весьма существенны: происходит утечка "умов" и "талантов". Уезжают крупные ученые, квалифицированные специалисты, известные артисты, выдающиеся спортсмены. Нередко они "увозят" не только свой личный опыт или научный потенциал, но и то, что создано или накоплено целыми коллективами, где они работали. Оценить эти потери довольно трудно, но счет, безусловно, идет на сотни миллионов долларов.
Особое значение имеют последствия трудовой иммиграции. Ежегодно в Россию из дальнего и ближнего зарубежья прибывают значительные контингенты работников главным образом на временные работы. Чаще всего это рабочие высокой квалификации: рабочие-строители, специалисты сельского и лесного хозяйства, промышленности, торговли. Главные страны-экспортеры рабочей силы в ближнем зарубежье - Украина, Молдавия, Грузия и Армения; в дальнем зарубежье - Турция, Китай, страны бывшей Югославии, Вьетнам. Вообще же в Россию едут в поисках работы граждане более чем 100 стран. Их общая численность достигла 250 тыс. человек, распределяясь примерно поровну между странами ближнего и дальнего зарубежья.
Не вся рабочая сила из-за рубежа учитывается: многие мигранты, особенно из Украины и других бывших союзных республик, работают нелегально.
Иностранная рабочая сила привлекается практически во все экономические районы страны, но в большей степени в Центральный, Западно-Сибирский и Дальневосточный. В последние годы увеличилось количество и доля рабочих и специалистов, прибывающих из дальнего зарубежья, в частности, из развитых стран, в том числе США и Великобритании. Правовая основа данного процесса определена Указом Президента "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы". Для обеспечения прав российских граждан за границей заключены соглашения с Германией, Польшей, Словакией, Китаем, Финляндией, Швейцарией и рядом других стран. Но все это не исключает дискриминации мигрантов, нарушений международных трудовых норм и национального трудового законодательства.
Важно, чтобы Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ и другие заинтересованные организации существенно усилили внимание к мигрантам, особенно к вынужденным переселенцам и беженцам, помогая им получить работу и обеспечивая приемлемые условия жизни.