Валерий Сайкин, председатель Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике
Нужна большая координация усилий всех участников законотворческого процесса. Сегодня в нашем комитете "ходит" более 100 законопроектов. Многие из них уже не актуальны или посвящены мелким вопросам. Надо расчистить эти завалы и сосредоточить внимание на главных вопросах социальной политики. В Комитете Госдумы по труду и социальной политике подготовлены законопроекты: об основах социальной политики, о государственном регулировании оплаты труда и предпринимательского дохода, о поэтапном повышении среднедушевого дохода, стоимости потребительской корзины, минимального размера оплаты труда и прожиточного минимума, а также об основах пенсионной системы. Оппоненты, отвергая предложенные проекты, ссылаются на нехватку бюджетных средств. Президент говорит о необходимости исходить из реальных условий и возможностей. Что под этим понимать? Съежившийся бюджет или весь объем ресурсов, которые можно и нужно задействовать, чтобы остановить наступление бедности, повысить уровень жизни населения, предотвратить демографическую катастрофу?
Андрей Исаев, заместитель председателя Комитета ГД по труду и социальной политике
Остановлюсь на наиболее острых вопросах, которыми занимался наш Комитет. Очень долго и трудно шла работа над Трудовым кодексом. Мы постарались сделать все,чтобы новый ТК не ухудшил положения наемных работников.
Что касается оплаты труда, то положение здесь тяжелое и запущенное. Доля заработной платы в ВВП у нас в 2,5 раза меньше, чем в западных странах. Уровень оплаты, в том числе и минимальный, не обоснован ничем, кроме как ссылками на нехватку бюджетных средств. Логика должна быть совсем иная. Часть тех доходов, которые поступают в госбюджет вследствие благоприятной конъюнктуры на нефтяных рынках, должна идти на социальные цели и повышение заработной платы. Предложение нашего комитета: начиная с 2002 г. устанавливать минимальный размер оплаты труда не в абсолютных цифрах, а в процентах к величине прожиточного минимума, постепенно повышая его до минимального, а потом и до рационального потребительского бюджета. Реакция правительства на эти законопроекты почти наверняка будет отрицательной. Но даже если оно считает темпы роста заработной платы слишком высокими, пусть даст свои цифры, предложит свои стандарты, используя которые оно рассчитывает повлиять на уровень заработной платы, в том числе и во внебюджетном секторе экономики.
Нужно ввести нормы, согласно которым, в случае если на внебюджетном предприятии средняя заработная плата окажется ниже установленного стандарта, на нем вводятся ограничения предпринимательского дохода, направляемого на потребление. Пока же нередки факты, когда на предприятии, где рабочие получают нищенскую зарплату, доходы владельцев безудержно растут. Ситуация с заработной платой работников бюджетной сферы тоже остается ненормальной: у одних - государственных чиновников - она увеличивается, у других - врачей, учителей - опускается все ниже относительно средней в стране и в промышленности.
Несколько слов о проблеме социального страхования в условиях введения единого социального налога. В свое время наш комитет возражал против такого "нововведения", предупреждая, что за этим обязательно последует свертывание социальных программ и расходов на социальные цели. Уже спустя два месяца в правительственном проекте бюджета Фонда социального страхования в два раза были сокращены расходы на санаторно-курортное лечение трудящихся, на оздоровление ветеранов ВОВ, полностью прекращено финансирование детско-юношеских спортивных школ и др. И только благодаря тому, что в Фонде социального страхования был переходящий остаток средств, в текущем году сохраняются детские оздоровительные лагеря и санаторно-курортное лечение. Но в будущем году это уже будет невозможно.
В Комитет по труду и социальной политике от законодательных органов субъектов Федерации в порядке инициативы поступает много предложений, касающихся социальной политики. Это понятно, потому что на местах многое виднее. К сожалению, нередко такие инициативы не подготовлены должным образом (отсутствуют финансово-экономическое обоснование, заключение правительства и т.д.).
Бывают ситуации, когда благие намерения со стороны регионов идут вразрез с тем, что делаем мы. Так, чуть было не сорвалось принятие закона (согласованного во всех инстанциях) об увеличении в этом году расходов на санаторно-курортное лечение до 350 руб. Почему? Потому что одновременно с упомянутым законопроектом поступили законодательные инициативы от двух субъектов Федерации, предлагавших увеличить их до 570 руб. Согласно регламенту, предстояло разослать этот проект в регионы, собрать заключения, добиться его внесения в повестку дня заседаний Госдумы. Значит, к началу сезона вопрос о финансировании санаторно-курортного лечения вообще не был бы решен. Правда, из-за того что не были соблюдены все нормы, мы на законных основаниях отклонили эти инициативы.
Олег Смолин, заместитель председателя Комитета ГД по образованию и науке
С моей точки зрения, сейчас мы наблюдаем довольно ярко выраженное противоречие между возросшими возможностями социальной политики (в связи с ростом экономики и доходов) и стремлением ужесточить курс социальной политики. Наглядный пример тому - трудная судьба нового КЗоТа. Между тем Трудовой кодекс, который сильно "закручивает гайки" в отношении работника, плох не только с социальной, но и с экономической точки зрения: он не позволит обеспечить экономический подъем. Следует исходить из того, что дешевая рабочая сила не может быть высокоэффективной.
В правительственном проекте ТК предлагается резко ограничить права работающих женщин. И это при том, что за последние три года в стране стало на четыре миллиона детей меньше. Иначе как провоцирование углубления демографической катастрофы такую позицию назвать трудно.
Аналогичная ситуация с пенсионными реформами. Теоретически накопительная система возможна. Но форсированное ее внедрение упирается в целый ряд проблем, среди которых первая - сохранность накопленных средств. Напомню, что в 1989 г. решением правительства еще Советского Союза вводилась дополнительная накопительная пенсионная система. Но обязательства государства в отношении тех, кто тогда вложил деньги в накопительную пенсионную систему, были с легкостью аннулированы.
Вторая проблема - профессиональные пенсионные системы, которые предлагаются для занятых не только на железнодорожном транспорте или горных работах (там высокие заработки), но и в системе образования и медицине. Кто будет отчислять деньги в профессиональные пенсионные системы для учителей и врачей? Для меня очевидно, что эта обязанность будет взвалена на субъекты Федерации или органы местного самоуправления. Но разве на местах в бюджетах есть избыток средств, чтобы создавать дополнительные профессиональные пенсионные системы?
Идеология пенсионной реформы неприемлема в принципе: она состоит в том, чтобы заменить культ предков культом потомков. Речь идет о том, чтобы изъять часть пенсионных денег у старшего поколения и передать их на будущие пенсии поколениям младшим. Ссылаются на плохое соотношение работающих и неработающих граждан, но при этом стимулируют пенсионеров уходить с работы. А ведь каждый работник, в том числе и пенсионер, зарабатывая себе 1 руб., дает в бюджеты различных уровней до 2,5 руб.
Что касается социальной политики в сфере образования, то начиная с 1999 г. бюджетные расходы на образование растут, притом существенно (в 2001 г. - на 54%): повышается заработная плата работников, увеличиваются общие расходы на развитие отрасли. Но большая их часть съедается инфляцией.
Очень важный, и только на первый взгляд частный, вопрос - об отсрочке военной службы. Нам удалось сохранить льготы для обучающихся в профессиональных учебных заведениях. Совместно с Комитетом ГД по обороне мы поддержали законопроект, который давал возможность ребятам закончить полную среднюю школу. Армии ведь тоже не нужны неподготовленные, неграмотные ребята, а таких становится все больше.
Образование в наше время - такой же важный фактор национальной безопасности, как и оборонный потенциал. Сейчас в Госдуме идет активная работа над законопроектом о стандартах и нормативах финансирования образовательных учреждений. Стандарты и нормативы - это обоюдоострое оружие. Если стандарт полноценный, он гарантирует высокое качество образования; если же - минимальный, то и бесплатное образование будет по минимуму, за все остальное придется платить. Но даже по официальным данным, в России за образование способны платить не более 25% населения, на деле же, думаю, гораздо меньше.
Нормативы тоже можно считать по-разному. Можно применить прямой счет и, как того требует Закон "Об образовании", определить, сколько средств требуется на обучение каждого человека по разным типам, видам и категориям образовательных учреждений, и в бюджете постепенно приближаться к этим нормативам. А можно поступить наоборот: выделить из бюджета часть, потом поделить ее на всех обучающихся и сказать: "Вот тебе 3 руб. - ни в чем себе не отказывай". Обоснованные нормативы можно получать только прямым счетом.
Сейчас в Комитете по труду и социальной политике рассматривается идея проведения образовательного референдума, который бы включал три вопроса - о гарантии бесплатного образования в средней школе и ПТУ (нынешняя Конституция его не гарантирует); о законодательном запрещении сокращения числа бесплатных учебных мест в этих учебных заведениях; о поддержке национальной доктрины образования, одобренной Всероссийским совещанием работников образования в 2000 г.
Виктор Куликов, председатель Комитета ГД по делам ветеранов
Упорядочение системы социальной защиты населения необходимо. Однако мы категорически против предлагаемой отмены мер социальной защиты, установленных Федеральным законом "О ветеранах". Прежде всего потому, что это противоречит п. 1 ст. 39 Конституции РФ, которая гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и в иных случаях, установленных законом. Проведенные нашим комитетом в начале апреля парламентские слушания "О проблемах финансирования мер социальной защиты ветеранов" с участием представителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ выявили весьма неоднозначное отношение к данной проблеме. Одни считают целесообразным заменить на денежные компенсации все льготы, другие - лишь отдельные их виды (например, за проезд на дальние расстояния). Некоторые вообще находят такой шаг преждевременным. Аргументом при этом служит тот факт, что в условиях низкого уровня жизни населения и высоких темпов инфляции практически невозможно своевременно индексировать денежные выплаты и, следовательно, неизбежно ухудшение материального положения ветеранов. Замена натуральных льгот на денежную компенсацию, наверное, упрощает задачу государства. Однако в наших условиях это может создать дополнительные проблемы для пожилых граждан, инвалидов, привести к ущемлению их прав. Налицо печальный пример решения проблемы с обеспечением жильем военнослужащих, уволенных из армии.
Владимир Рощин, первый заместитель начальника Правового управления Аппарата Госдумы
По состоянию на 14 мая 2001 г. на территории России действует 1 143 закона, которые имеют самостоятельный предмет регулирования (плюс 594 закона по международным вопросам) из них 291 - по социальной политике. В рабочем портфеле Госдумы находится 225 законопроектов, касающихся социальной сферы жизни общества. Правда, некоторые из них были внесены в 1997 и 1998 годах. В Комитете ГД по труду и социальной политике - 87 таких законопроектов. Важно упорядочить законотворческую деятельность, сосредоточить внимание на главных вопросах, улучшить обоснование предлагаемых законодательных инициатив. Если законопроекты носят затратный характер, а заключений правительства и финансово-экономических обоснований нет, то Госдума вынуждена возвращать их без рассмотрения. Например, по Пензенской области отклонено 15 законодательных инициатив, Оренбургской - 3, Самарской - 3 и т.д. Нередко проекты вносят без достаточной проработки и учета конкретных условий и ситуации в стране. Так, в декабре 1999 г. Совет народных депутатов Кемеровской области направил в Государственную Думу 8 законопроектов, связанных с льготами по проезду на транспорте работников правоохранительных органов и судей. Еще когда эти предложения оформлялись, было ясно, что их прохождение нереально. Тем не менее настояли, внесли. И Дума в течение года вынуждена была работать с ними: готовились заключения правительства, правового управления, комитетов. В результате все 8 проектов были отклонены - за каждый голосовало не более 30 депутатов.
Комитеты Госдумы должны более ответственно работать с субъектами Федерации, чтобы предупреждать подобные ситуации.
Другая весьма распространенная ошибка авторов законопроектов - стремление определить в них полномочия федеральных органов исполнительной власти.
Представители субъектов Федерации нередко предъявляют претензии к Госдуме по срокам прохождения проектов. Но сроки установлены законом, причем все проекты в обязательном порядке должны направляться на отзыв субъектам Федерации - на это уходит не менее 30 дней.
Николай Васецкий, начальник Аналитического управления Аппарата Госдумы
Поскольку уровень федеральных социальных гарантий, предоставляемых малообеспеченным гражданам, крайне низкий, власти многих российский регионов устанавливают более высокие размеры компенсаций и расширенный по сравнению с федеральным перечень льгот за счет собственных средств.
В субъектах Федерации принято более 1 тыс. законов по социальным вопросам. По нашим данным, лидером здесь является Вологодская область (74 закона). Но есть и такие регионы, где не принято ни одного такого закона. Это, правда, не значит, что там дела с социальной поддержкой населения обстоят совсем плохо. Возможно, даже наоборот - там эти вопросы регулируются постановлениями и распоряжениями региональной исполнительной власти. Есть деньги - глава администрации принимает решение, нет денег - перекладывает ответственность на законодателя.
Что касается содержания законодательных норм, то большинство из них направлено на предоставление дополнительных (по сравнению с федеральным законом) льгот, услуг, социальных гарантий, на расширение круга их получателей.
Несколько слов о нормативной базе по вопросам оказания адресной социальной помощи (в зависимости от размера среднедушевых доходов в семье). Здесь необходим целый пакет нормативных актов. Пока далеко не все они и не во всех регионах приняты. Скажем, законы о потребительской корзине, без которых не может действовать система социальной адресной помощи, по нашим сведениям, приняты только в 8 регионах, хотя более чем в 80 потребительские корзины составлены, прошли соответствующую экспертизу в Москве и ждут своего законодательного утверждения.
Владимир Соловьев, судья Верховного суда РФ
В последнее время существенно активизировалась работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, совершенствуется судебная практика. К сожалению, судам нередко приходится констатировать нарушение законов, рассматривать жалобы граждан и протесты прокуроров. Верховный суд РФ в порядке надзора и кассации рассматривает судебные постановления областных, краевых и республиканских судов. Немало регионов, где в законах сужаются основные правовые понятия или дается неправильная их трактовка. Конечно, их будут обжаловать. Так было в Ивановской области, когда приняли закон, которым ограничили ряд льгот (в частности, касающихся бесплатного проезда); так было и в Республике Удмуртия в связи с законом об упрощенной системе налогообложения. В последнем случае федеральный закон определил один критерий налогообложения, а республиканский расширил его так, что частные индивидуальные предприниматели оказались под непосильным налоговым бременем. Они обжаловали правомерность этого закона, но не нашли поддержки в Верховном суде республики. Пришлось рассматривать это дело в Верховном суде РФ, который признал, что Верховный суд республики занял неправильную позицию.
Надежда Уcкова, руководитель департамента Минтруда России по делам ветеранов и пожилых людей
Действие Федерального закона "О ветеранах" затрагивает интересы более 34 млн. граждан РФ, в том числе свыше 80 тыс. инвалидов ВОВ, около 1 млн. ее участников, 9,8 млн. тружеников тыла, 890 тыс. членов семей погибших, более 20 млн. ветеранов труда. Правительство понимает всю меру ответственности за социальное положение граждан старшего поколения, однако нынешняя система предоставления льгот недостаточно эффективна. Она сдерживает возможность перераспределения имеющихся ресурсов в пользу наиболее нуждающихся. Из общей суммы расходов на социальную помощь малоимущему населению поступает только одна треть, а две трети - тем, кто вполне мог бы обойтись без поддержки общества.
На реализацию в текущем году Закона "О ветеранах" в федеральном бюджете предусмотрено 5 млрд.руб., что более чем в два раза превышает бюджетные ассигнования 2000 г. При предоставлении льгот ветеранам с лучшей стороны проявили себя такие регионы, как Республика Татарстан, Краснодарский, Хабаровский и Алтайский края, Ленинградская, Московская, Нижегородская, Новосибирская, Омская, Самарская, Саратовская, Свердловская и Челябинская области, Москва и Санкт-Петербург. Здесь ветеранам своевременно и в основном полностью предоставляют установленные законодательством права и льготы. В целом же ситуация продолжает оставаться сложной. Еще не в полной мере урегулированы отдельные нормативные положения, касающиеся отнесения граждан к категории участников Великой Отечественной войны. Ряд установленных законодательством льгот предоставляется не в полном объеме, а реализация некоторых из них вообще под угрозой. Особое беспокойство вызывает лекарственное обеспечение инвалидов и участников войны. Во многих субъектах РФ они не могут получить то, что гарантируется перечнем лекарственных препаратов, выдаваемых бесплатно или по льготным ценам. Сложной остается и ситуация с жильем. Минтрудом России при поддержке Минфина проводится линия на сохранение централизованного управления средствами, предусмотренными для ветеранов, контроль за их использованием.
Тамара Кононенко, председатель Комитета Мурманской областной Думы по социальной политике, здравоохранению и делам военнослужащих
Благодарю Комитет Госдумы по социальной политике за организацию этого семинара-совещания. Я и мои коллеги из других регионов хотели бы, чтобы такие мероприятия проходили чаще.
Без государственной поддержки и усиления социальной защиты населению нашей страны грозит деградация, что, собственно, уже и происходит. Подтверждение тому - затяжной демографический кризис. Особенно остро его ощущают жители Крайнего Севера, где увеличивается естественная убыль населения. Если в 1999 г. в Мурманской области этот показатель составлял 2,4, то сегодня - 2,6. Ситуация очень тревожная. Хотя федеральные законы об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера, о государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, никто не отменял, в последнее время мы постоянно сталкиваемся с попытками представителей Центра урезать права северян. Их доводы известны: у нас вся страна северная, в других государствах подобных льгот нет. Но дело в том, что в данном случае речь идет не о льготах, а компенсации.
Некоторые "специалисты" договариваются до того, что пора мол переводить освоение природных богатств Севера на вахтовый метод. Но это не только невозможно в силу объективных обстоятельств, но и противоречит здравому смыслу. В России в отличие от других стран на освоение Севера были потрачены огромные ресурсы. Создавались не только добывающие предприятия, но и перерабатывающие заводы, мощные комбинаты ("Североникель", "Кавдорский ГОК" и др.). На северных территориях, где сформировались мощные социально-экономические, научные, военно-промышленные комплексы, создаются основные стратегические ресурсы и реально обеспечивается решение задач национальной безопасности страны. Следовательно, государственная поддержка населения здесь должна быть обеспечена законодательно как на федеральном, так и на региональных уровнях. Гарантии и компенсации для северян, по нашему убеждению, ревизии не подлежат. Более того, они должны предоставляться в полном объеме. Этого не происходит главным образом потому, что правительство после принятия законов не подкрепило их необходимыми нормативными актами.
Система северных гарантий и компенсаций должна быть обязательной для исполнения всеми участниками трудовых правоотношений.
Что касается пенсионеров, то при введении с 1 мая 2001 г. нового порядка расчета и увеличения государственных пенсий было бы целесообразно указом президента установить: при исчислении пенсии с применением индивидуального коэффициента для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, использовать для расчетов показатель (отношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате) 1,5, а не 1,2 как в среднем по стране.
Острота ситуации с материальной обеспеченностью старшего поколения может быть существенно уменьшена, если государство начнет возвращать населению утраченные в результате реформ трудовые сбережения. Гражданин, отдавший в долг государству личные средства, был от них незаконно отчужден. Следовало бы принять федеральную целевую программу поэтапной компенсации вкладов всем категориям граждан в полном объеме в ближайшие 10-15 лет, а не через 50-70, как это прогнозируется. Необходимо юридически корректно оформить долг по дореформенным вкладам с учетом инфляции и причитающихся каждому вкладчику процентов. А в качестве срочной меры - предоставить ветеранам право пользоваться своими дореформенными вкладами для оплаты коммунальных услуг и лекарств.
