Марина Суслова Заместитель руководителя Департамента доходов населения и уровня жизни Минтруда России Лидия Широкова Кандидат экономических наук Ведущий научный сотрудник Института труда
В северных регионах переход к рынку сопровождался резким снижением уровня жизни, и прежде всего реальной заработной платы и доходов населения. Несмотря на применяемые районные коэффициенты и процентные надбавки, преимущества в оплате труда северян нивелировались резким повышением цен и тарифов на энергоносители и транспорт. Спад производства обусловил существенный миграционный отток населения из северных регионов.
В прогнозе "Российские регионы в 2001 г.", разработанном Минэкономразвития, Северу отведена роль главного поставщика топливно-энергетических ресурсов, алмазов, цветных, драгоценных и редких металлов на внутренний и внешний рынки. В качестве важнейших направлений государственной поддержки Севера названы: обеспечение реструктуризации экономики его районов и повышение жизнеспособности базовых (градообразующих) предприятий, государственное регулирование рынков труда и трансформация существующей системы гарантий и компенсаций для северян. Однако цели, намеченные в социально-трудовой сфере, явно противоречат друг другу. С одной стороны, освоение природных ресурсов в отдаленных и малонаселенных территориях требует привлечения специалистов и высококвалифицированных рабочих, с другой - трансформация районного регулирования заработной платы лишает работников преимуществ в оплате труда и, как следствие, приводит к усилению оттока трудоспособного населения с Севера.
По нашему мнению, реформирование системы районного регулирования оплаты труда следует осуществлять поэтапно, критически оценивая возможные последствия выезда с северных, особенно северо-восточных, территорий трудоспособного населения, в первую очередь некоренного. Ведь уже сегодня южные территории Дальнего Востока, особенно Приморский, Хабаровский края и Амурская область, нелегально заселяются китайцами, вьетнамцами, корейцами и гражданами других государств.
Необходимость реформирования системы районного регулирования заработной платы стала очевидной по ряду причин:
Цель реформирования - увеличение реальной заработной платы работающих в северных регионах на основе использования рыночных механизмов ее регулирования, в том числе повышения эффективности социального партнерства, формирования рынка труда и оптимальной дифференциации заработной платы по территориям. Важно подчеркнуть, что при внесении изменений в законы и нормативные правовые акты работающим и проживающим в северных и северо-восточных районах должны быть сохранены все гарантии и компенсации.
Попытаемся обосновать предлагаемые нами подходы к преобразованию системы районного регулирования. На наш взгляд, в основу этих изменений следовало бы заложить следующие принципы:
Гарантии и компенсации, предоставляемые работникам предприятий (организаций) и лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в южных районах Восточной Сибири и Дальнего Востока, в обобщенном виде зафиксированы в Законе РФ от 19 февраля 1993 г. Представляется необходимым уточнить понятия "льготы", "гарантии", "компенсации" и закрепить их в нормативных правовых актах. Поскольку под льготами подразумевается преимущество, предоставляемое отдельной категории граждан в порядке исключения из общих правил, применительно к северянам более обоснованным, по нашему мнению, были бы термины "гарантии" и "компенсации". Причем их определения, данные в ст. 155 правительственного варианта проекта Трудового кодекса ("гарантии - это средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений"; "компенсации - это денежные выплаты, установленные с целью возмещения работникам затрат, связанных с выполнением ими трудовых обязанностей"), нужно скорректировать. С нашей точки зрения, применительно к северным и восточным территориям "гарантии" - это взаимные обязательства государства, работодателей, профсоюзов и работников по выполнению федеральных законов и других нормативных правовых актов, а "компенсации" - денежные выплаты, установленные с целью возместить работникам повышенные материальные и физиологические затраты, связанные с выполнением ими трудовых обязанностей, а также с проживанием в экстремальных природно-климатических условиях.
На практике районные коэффициенты всегда воспринимались как надбавка к заработной плате, установленная в процентном отношении. На районные коэффициенты возлагалась функция компенсации работающим и проживающим (пенсионерам, студентам, детям и т.д.) разницы в стоимости жизни населения по регионам, обусловленной неодинаковыми потребностями (содержание потребительской корзины), неодинаковыми ценами на товары и тарифами на платные услуги. Размеры районных коэффициентов определялись на основании различий в стоимости минимального потребительского бюджета мужчины трудоспособного возраста в сравниваемом и базисном районе. В качестве последнего принимался Центральный район (без Москвы) или Московская область.
В Институте труда систематически рассчитывается показатель стоимости жизни населения по регионам. За последние годы дифференциация величины этого показателя существенно усилилась: в частности, в северо-восточных регионах он в два-три раза выше, чем в наиболее благоприятных для жизни населения регионах.
Следует отметить, что если районные коэффициенты относятся к сфере государственного воздействия на оплату труда, то их размеры должны быть предложены и утверждены на федеральном уровне.
При обосновании необходимости трансформации северных гарантий и компенсаций целесообразно перейти к дифференцированному установлению минимальной заработной платы, размера гарантий и компенсаций по субъектам Федерации с учетом величины прожиточного минимума. В то же время в соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" показатель прожиточного минимума в целом по стране предназначается для обоснования устанавливаемых на федеральном уровне минимальных размеров оплаты труда и пенсии по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат. Субъектам Федерации это право не предоставлено.
Между тем территории северных и восточных субъектов Федерации (Красноярский и Хабаровский края, Республика Саха-Якутия) имеют значительную протяженность с севера на юг (до 2 тыс. км и более) и, соответственно, расположены в нескольких природно-климатических зонах.
Для этих территорий нужно разработать несколько наборов потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения. При разном уровне цен и тарифов внутри субъектов Федерации величины прожиточных минимумов существенно различаются по городам (поселкам) и административным районам. Например, в Дудинке величина прожиточного минимума мужчины трудоспособного возраста в 1,8 раза выше, чем в Красноярске; в Салехарде - в 1,4 раза выше, чем в Тюмени.
Для того чтобы трансформировать районные коэффициенты к заработной плате, пенсиям, стипендиям, пособиям и другим социальным выплатам, которые применяются в настоящее время, прежде всего необходимо внести изменения в Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" в части предоставления регионам права обосновывать и устанавливать минимальные размеры оплаты труда, пенсии по старости, а также размеры стипендий и других социальных выплат на уровне субъекта Федерации в целом и по его природно-климатическим зонам (административным районам).
Разработку наборов потребительских корзин по зонам следует увязать с научно обоснованным районированием территории России по природно-климатическим зонам (зонам дискомфортности или благоприятности условий проживания населения). Распределение субъектов Федерации по зонам, сформированным в зависимости от факторов, влияющих на особенности потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, предложенное в Методических рекомендациях по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 1999 г. № 192, этим задачам не отвечает.
Районирование территории страны по природно-климатическим условиям - норматив, призванный сгруппировать территории примерно с одинаковым влиянием природно-климатических условий на потребности населения, здоровье и работоспособность человека. Его необходимо учитывать при разработке социально-экономических программ развития территорий (регионов), переселения людей с Севера при определении социальных нормативов и т.д. Природно-климатические условия России в целом и ее субъектов чрезвычайно разнообразны: от арктических пустынь на Севере до полупустынь и высокогорий на Юге. Необходимо первоначально подготовить проект федерального закона "Об основах районирования территории России".
Ученые Института географии РАН, ИЭИ Кольского научного центра РАН, Института труда, Центра демографии человека ИНП РАН и др. уже подготовили соответствующие аналитические материалы, методические подходы, карты, а также провели предварительное районирование территории России по степени дискомфортности (благоприятности) условий проживания населения, включая Север, высокогорье, пустынные и безводные местности.
На наш взгляд, только после одобрения методических подходов (основ) районирования, принятия соответствующего федерального закона следует разрабатывать наборы потребительских корзин по природно-климатическим зонам (а не в целом по субъектам Федерации), максимально учитывающие влияние климата на энергозатраты людей, их потребности в питании (калорийность), а также затраты на жилищно-коммунальные, бытовые и транспортные услуги. С учетом изменений в содержании потребительских корзин можно рассчитать величины прожиточных минимумов в субъектах Федерации и по территориям внутри них, а также территориальные различия в стоимости жизни в северных и восточных регионах по сравнению с центральными и южными, расположенными преимущественно в европейской части России.
Выполнение этой работы позволило бы обосновать целесообразность введения территориальной минимальной заработной платы, основанной на величине прожиточного минимума трудоспособного населения конкретной территории (административного района, субъекта). В перспективе, очевидно, потребуется принять закон "О территориальной минимальной заработной плате в Российской Федерации".
Переход на территориальную минимальную заработную плату невозможен без развития социального партнерства, ведь приближение минимальной заработной платы к величине прожиточного минимума трудоспособного населения пока не предусмотрено ни в Генеральном соглашении, ни во многих отраслевых (тарифных) соглашениях, а на уровне отраслей зачастую отсутствуют ассоциированные профсоюзы и союзы работодателей.
Природа остальных северных компенсаций - процентных надбавок к заработной плате, дополнительного отпуска, оплаты проезда к месту использования отпуска и обратно и др. - иная и не обусловлена величиной прожиточного минимума.
Процентные надбавки к заработной плате (ранее - надбавки за непрерывный стаж работы на предприятиях, в организациях и учреждениях в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях) предназначались для привлечения работников и создания стабильных производственных коллективов при минимальной текучести кадров, устанавливались с учетом непрерывного стажа работы на предприятии, в регионе. Максимальный размер надбавок достигался после пяти лет работы в районах Севера и южных районах Восточной Сибири и Дальнего Востока. В настоящее время их получает 18% работников, занятых в экономике.
Эффективность процентных надбавок к заработной плате оценивалась на основе данных о текучести кадров на предприятиях (в организациях), об обеспеченности их рабочей силой, об интенсивности миграции в регионе и ее сальдо (положительном или отрицательном).
В период реформ критерием оценки деятельности большинства предприятий стала не стабильность производственного коллектива как таковая, а эффективность их работы и самоокупаемость, поэтому многие убыточные и неперспективные предприятия стали закрываться, что вызвало массовый отток населения из северных и восточных регионов. За период 1991-2000 гг. из северных субъектов Федерации выехало 1,4 млн. человек, или 10,8% населения, причем большинство - в активном трудоспособном возрасте.
Нередко при обсуждении вопроса о реформировании системы районного регулирования оплаты труда предлагают отменить процентные надбавки к заработной плате. С этим можно было бы согласиться, если бы в перспективе отпала необходимость в освоении природных ресурсов северных территорий. Большинство же экономистов понимают, что добиться подъема экономики без использования природных ресурсов северных и восточных территорий невозможно. Следовательно, для освоения новых месторождений природных ресурсов (нефть, газ, полиметаллы и т.д.) потребуется привлекать специалистов и высококвалифицированных рабочих, в том числе и на замену выбывших, и не только в реальный сектор, но и в бюджетную сферу: здравоохранение, образование. При этом следует иметь в виду, что аборигенное население, адаптированное к природно-климатическим условиям Севера, с профессиональной точки зрения не подготовлено для работы в основном производстве горно-металлургического комплекса, нефтегазодобывающей промышленности, а специалистам из числа некоренного населения, приглашаемым на работу в районы Крайнего Севера, на адаптацию к суровым природно-климатическим условиям необходимо, как правило, три года. Именно в этот период у прибывших на Север наблюдается ухудшение физического состояния, обостряются хронические болезни (около половины прибывших на освоение Западно-Сибирского нефтегазового комплекса и строительство БАМа уехали в первые три года).
В случае, если отпадет необходимость привлечения на Север больших контингентов работников, при заключении индивидуального срочного договора (контракта) следует предусмотреть компенсационную надбавку к заработной плате на период адаптации, т.е. на три года. Размер и порядок ее применения желательно отразить в территориальных, отраслевых (тарифных) соглашениях и коллективных договорах.
Трудно согласиться с предложением перейти от процентных надбавок за работу в арктической зоне к надбавкам за выслугу лет в отраслях экономики, включая бюджетную сферу, т.е. по существу изменить основополагающие принципы территориального регулирования оплаты труда. По нашему мнению, территориальные надбавки к заработной плате нецелесообразно заменять отраслевыми, так как практически во всех ведущих отраслях экономики применяются надбавки за выслугу лет (стаж работы) к заработной плате, стимулирующие привлечение и закрепление работников в данной отрасли.
При реформировании системы процентных надбавок к заработной плате следует учитывать ситуацию, складывающуюся на отдельных предприятиях или территориях, оценивая: существуют ли перспективы для освоения новых месторождений в северных и восточных регионах; потребуется ли привлечение из-за пределов региона специалистов и высококвалифицированных рабочих на строительство предприятий или освоение месторождений, а также в бюджетную сферу и в органы государственной власти; есть ли замена работникам, выбывшим с действующих предприятий, за счет молодого поколения с учетом возможности обучения рабочим специальностям представителей аборигенного населения; могут ли работающие самостоятельно обеспечить выезд с Севера, не прибегая к помощи государства вовсе или получая от него минимальную поддержку (субсидии, кредиты и др.) для приобретения жилья и т.д.
Повышение эффективности работы предприятий реального сектора вызывает изменение направлений миграционных потоков и показателей занятости. Например, подъем производства в нефтедобывающей промышленности Ханты-Мансийского АО потребовал привлечения специалистов. В результате в январе-ноябре 2000 г. положительное сальдо миграции населения составило 12084 человека по сравнению с отрицательным показателем за тот же период 1999 г. (8574 человека). Значительно уменьшилась напряженность на рынке труда преимущественно за счет роста числа заявленных вакансий. В 1998 г. на одну заявленную вакансию в Ханты-Мансийском АО претендовали 8,5 человека, в декабре 1999 г. - 2,8, в ноябре 2000 г. - 1,7, в Ямало-Ненецком АО - соответственно 11, 3,3 и 2,6, в Камчатской области - 6,5, 3,5 и 1,6.
Основываясь на материалах по развитию производительных сил Севера можно предположить, что в перспективе в связи с освоением новых месторождений полезных ископаемых (нефть, газ, полиметаллы и т.д.) и из-за оттока (переселения) из этих регионов квалифицированных специалистов и рабочих трудоспособного возраста и их семей, отсутствия для их замены местных молодых кадров (по мнению медиков и физиологов, второе и третье поколения родившихся и выросших на Севере по состоянию здоровья не могут быть использованы на работах с вредными и тяжелыми условиями труда, которые преобладают в добывающей и горно-металлургической промышленности) вновь встанет вопрос о необходимости привлечения на Север квалифицированных работников.
В перспективе возможны различные подходы к упорядочению принципов, сроков и размеров начисления процентных надбавок в зависимости от формы собственности предприятия (организации) и сферы экономики. По нашему мнению, в 2001-2003 гг. для работающих в реальном секторе их следует сохранить, а для вновь прибывших - предусмотреть при заключении срочного трудового договора на два-три года (в зависимости от суровости климата) при наличии справки медучреждения об отсутствии медицинских противопоказаний для работы на Севере.
Для накопления средств на выезд с Севера после окончания срока трудового договора необходимо: предусмотреть выплату процентных надбавок к заработной плате в период адаптации к природно-климатическим условиям Севера (как правило, в течение трех лет); размер и порядок выплат устанавливать централизованно в зависимости от суровости климата на территории; в случае же если в срочном трудовом договоре, заключенном с работником, согласно положению об инвестиционном доходе физических лиц предполагается передача ему в собственность акций или части прибыли, отказаться от применения процентных надбавок.
В бюджетной сфере, где уровень оплаты труда еще длительное время будет ниже, чем в промышленности и предпринимательском секторе, процентные надбавки необходимо сохранить до 2005 г. Особое значение это имеет для привлечения специалистов в учреждения образования и здравоохранения северных регионов, где процентные надбавки к заработной плате следует выплачивать до существенного повышения уровня оплаты труда. После 2005 г. для защиты прав работников порядок и размеры процентных надбавок целесообразно предусмотреть в Генеральном, региональных (территориальных), отраслевых (тарифных) соглашениях и коллективных договорах.
К компенсациям за работу и проживание в тяжелых природно-климатических условиях относится дополнительный отпуск, продолжительность которого определяется суровостью климата и влиянием его на здоровье и работоспособность человека. Когда говорят о природных факторах, сказывающихся на здоровье работающих и их детей, имеют в виду полярную ночь, длительную и холодную зиму (в ряде регионов с очень сильными ветрами), короткое и прохладное лето, недостаток ультрафиолетовой радиации.
Для снятия "синдрома полярного напряжения" и восстановления здоровья работников и их детей в настоящее время установлен дополнительный отпуск, продолжительность которого дифференцирована в зависимости от места расположения предприятия (организации): в районах Крайнего Севера - 21 рабочий день, в приравненных к ним местностях - 14, в южных районах Восточной Сибири и Дальнего Востока - 7 рабочих дней. Известно, что необходимость дополнительного отпуска обусловлена физиологическими и гигиеническими факторами, а его продолжительность определялась экономическими возможностями государства. Законом Российской Федерации от 25 сентября 1992 г. продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска, предоставляемого работникам, установлена не менее 24 дней в расчете на шестидневную рабочую неделю вместо 12.
В соответствии с Законом РФ от 19 февраля 1993 г. с 1 июня 1993 г. продолжительность дополнительного отпуска у северян возросла на 2 и 3 дня, составив 14-15 дней, что в нынешней экономической ситуации вряд ли оправданно.
Наибольшие возражения со стороны работодателей вызывают сверхдлинные суммированные отпуска, продолжительность которых в районах Крайнего Севера достигает четырех и более месяцев. При низком уровне оплаты труда и высоких тарифах на железнодорожные и авиационные билеты ежегодные поездки работников в отпуск становятся проблематичными. Многие хотели бы заменить неиспользованный отпуск компенсацией, но в соответствии со ст. 75 КЗоТ это не допускается, за исключением случаев увольнения работника, не использовавшего отпуск. В ст. 124 проекта правительственного варианта ТК предусматривается, что "часть отпуска, превышающая 28 календарных дней, по письменному заявлению работника может быть заменена денежной компенсацией. Замена отпуска денежной компенсацией не допускается в отношении работников моложе 18 лет, а также работников, занятых на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда".
Однако если рассматривать специальный дополнительный отпуск для северян как возмещение повышенных физиологических энергозатрат за работу в холодном климате, то компенсировать его нельзя. Вопрос следует ставить не об отмене или сокращении продолжительности специального отпуска за работу на Севере, а о разработке и законодательном закреплении на федеральном уровне нового порядка суммирования основного и дополнительных отпусков или об установлении пределов продолжительности суммированных отпусков по нескольким основаниям (условия труда, стаж работы и т.д.).
В предложениях по трансформации северных гарантий и компенсаций к числу льгот относят и оплату проезда к месту использования отпуска и обратно один раз в два года работнику и членам его семьи за счет средств предприятий, учреждений и организаций.
Для работающих в отдаленных северных и восточных регионах в современных условиях это более значимо, чем в дореформенный период, так как за годы реформ резко возросли тарифы на все виды транспорта, особенно авиационный. А ведь именно воздушный путь является единственно возможным для выезда из труднодоступных районов (в отпуск, в случае переселения и т.д.). Между тем при существующих тарифах на приобретение авиабилета для поездки в отпуск в центральные районы России и обратно работающему, например, в промышленности Камчатской области необходимо потратить сумму, равную заработной плате почти за четыре месяца, в образовании - за семь месяцев, а в Республике Саха (Якутия) - соответственно за три и пять месяцев. При низком уровне оплаты труда большинство работающих в северных и восточных районах не выезжают на отдых за пределы своих территорий, что пагубно отражается на здоровье как самих работающих, так и их детей. Следствие этого - сокращение продолжительности жизни, высокая смертность населения, особенно в трудоспособном возрасте.
Природно-климатические условия (суровые и продолжительные зимы, короткое и прохладное лето, полярная ночь или короткий световой день, вечная мерзлота и т.д.) - фактор постоянного действия. Их нельзя изменить или улучшить, поэтому отпуск следует проводить за пределами холодных зон.
Отказ работодателей в оплате поездки в отпуск работнику и членам его семьи возможен только после существенного повышения уровня оплаты труда во всех секторах экономики до уровня, позволяющего работнику за месячную заработную плату приобрести билет для поездки в отпуск туда и обратно.
Гарантии и компенсации расходов, связанных с переездом, предусмотрены ст.35 Закона. Гарантии и компенсации прибывшим в районы Севера распространяются на работников, заключивших трудовой договор, а также на молодых специалистов. Аналогичные выплаты только в меньших размерах (в части единовременного пособия и стоимости провоза багажа) предусмотрены ст.116 КЗоТ "Гарантии и компенсации при командировках и переезде на другую работу", а также ст.160 правительственного варианта ТК. Более высокие по сравнению с предусмотренными федеральным законодательством расходы на переезд работников в другую местность по приглашению предприятий должны возмещаться работодателем, а размеры и порядок оплаты - быть предметом региональных и отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров и срочных трудовых договоров (контрактов).
Спорными и не решенными до конца остаются вопросы снижения пенсионного возраста и сокращения продолжительности трудового стажа для работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также замены трудового стажа страховым.
Хотелось бы сделать два замечения по поводу пенсий. Во-первых, пенсия для северян является не льготой, а компенсацией за работу и проживание в суровых природно-климатических условиях; во-вторых, районные коэффициенты к пенсиям не равнозначны компенсационным надбавкам к заработной плате. Необходимость более раннего выхода на пенсию работающих и проживающих на Севере обусловлена высокой заболеваемостью, а зачастую и инвалидностью, повышенной смертностью работников в трудоспособном возрасте, меньшей продолжительностью жизни.
Длительное воздействие экстремальных природно-климатических факторов и стрессовых нагрузок на человека в условиях Севера процесс возрастной перестройки делает более выраженным, а старение - ускоренным по сравнению со средними широтами. Биологический (функциональный) возраст северян выше паспортного (календарного), как правило, на десять лет. Многие хронические заболевания наступают в более молодом возрасте.
Обобщающий показатель здоровья населения - средняя продолжительность жизни. Статистика свидетельствует, что в 1999 г. по сравнению с 1989-1990 гг. в целом по России она уменьшилась в среднем на 3,4 года, в том числе у мужчин - на 4 года, у женщин - на 2 года; в Архангельской области - соответственно на 5,5; 6 и 3,6; в Сахалинской области - на 3,1; 3,3 и 2,2 года, в Республике Карелия - на 5,5; 6,2 и 3,3 года.
Анализ статистической отчетности по смертности населения показал, что за последние годы понизился средний возраст умерших. Например, в Ненецком АО в 1987 г. он составлял 58,1 года, а в 1996 г. - 56,5. Причем у городских жителей этот показатель хуже, чем у сельских. В 1996 г. средний возраст умершего городского мужчины составил 49,3 года, на селе - 50,1 года; среди женщин - 64,6 и 71,3 соответственно. Среди ненцев средний возраст умершего составил 49,5 года, у мужчин - 42,9, у женщин - 62,8 года.
При внесении изменений в пенсионную систему не следует спешить с отменой права северян на снижение возраста или сокращение продолжительности их трудового стажа для назначения пенсии по возрасту, так как большинство не может выработать страховой стаж 40 и 45 лет по состоянию здоровья.
на Главную | Содержание номера | в Номер | на Первую