Распределительная модель организации пенсионного обеспечения используется во многих странах, включая, если не ошибаюсь, и США. Почему все-таки для нас ее потенциал оказался исчерпанным? Быть может, сохранение status quo менее болезненно для общества, нежели адаптация к новому порядку?
Если ничего не менять, то к 2010 г. 97% получателей будут иметь одинаковую "плоскую" пенсию, которая станет фактически социальным пособием, выплачиваемым государством человеку при достижении пенсионного возраста. Если ничего не менять, то пенсии тех, кому сегодня еще нет 40, снизятся до 20-25% средней зарплаты (сегодня это соотношение составляет около 35%). Распределительная система, как известно, демонстрирует свои лучшие качества, когда на одного пенсионера приходится не менее десяти работающих. И значит, если ничего не менять, то положение к середине XXI века, когда количество трудоспособных и пенсионеров сравняется, будет просто катастрофичным.
С точки зрения нагрузки на Пенсионный фонд, нынешнюю демографическую ситуацию можно считать достаточно благоприятной: на пенсию выходит относительно малочисленное поколение родившихся в период войны. Самое подходящее время для начала реформы.
Легко дать оценку того состояния, в котором находится пенсионная система. Сложнее, но все же возможно, описать то состояние, которого стремимся достичь. Но самое сложное - предложить программу перехода из одного состояния в другое. Согласованная концепция пенсионной реформы - это модель для переходного периода, которая может без особых проблем уточняться в процессе ее реализации.
Какой вам видится идеальная пенсионная система?
Хотелось бы иметь такую пенсионную модель, в которой человек не зависел от настроения властей, политического календаря и был заинтересован в пенсионной системе. Это абсурд, когда ни один российский гражданин не в состоянии рассчитать будущую пенсию, чтобы представить, с чем он встретит свою старость! О какой лояльности к государству можно говорить в подобной ситуации?!
Во что превратилась пенсионная система сегодня? В систему социального вспомоществования, занимающуюся перераспределением доходов между регионами и группами населения.
Есть территории, где выплаты из Пенсионного фонда равны их совокупным бюджетам. Причем собранных в самом регионе денег на выплату пенсий зачастую не хватает, естественно, регион приходится дотировать. И получается, что в Москве, где заработки высоки, пенсия в 1200 руб. абсолютно не соответствует прожиточному минимуму, в дотационных же регионах пенсионер кормит еще двух человек. Недавно в командировке я был очень удивлен тому, с каким упорством молодые люди расспрашивали о планах повышения пенсий. Когда они получили ответ, один сказал другому: "Действительно, это выгоднее, чем держать корову". Не правда ли смешно, если бы не было так грустно...
Такой эпизод можно рассматривать как конкретное подтверждение деградации действующей пенсионной модели, реализация которой определяется двумя пенсионными законами - 340-м (1992 г.) и 113-м (1997 г.). По 340-му закону в зависимости от трудового стажа можно получать пенсию в размере от 55 до 75% заработка, учитываемого либо за последние два года перед выходом на пенсию, либо за любые пять лет подряд. Однако имеется существенное ограничение: пенсия не может превышать трех минимальных размеров пенсии. А сегодня это - 168 руб., которых никак недостаточно для достойной жизни на фоне бурного роста цен и стремительного падения жизненного уровня пенсионеров. Поэтому указами президента пришлось вводить дополнительные компенсационные выплаты к пенсиям. Причем размер доплаты оказывался больше у тех, чьи пенсии были ниже.
По 113-му закону в качестве ограничителя законодатель ввел размер средней зарплаты в стране. Такой подход используется в ряде развитых стран: считается, что размер средней зарплаты является базой для сопоставления заработной платы выходящего на пенсию при исчислении последней.
Но в 1998 г., когда 113-й закон вступил в действие, финансовая ситуация в ПФР была очень сложной. Из-за недостатка средств был введен временный ограничитель, уже на соотношение заработков, - 0,7, вокруг которого два года не утихали страсти. Лишь с 2000 г., когда финансовое положение пенсионной системы стабилизировалось, было решено постепенно снимать это ограничение, сначала до 0,8, потом до 0,95. С мая текущего года мы довели его до 1,2, в полном объеме выполнив норму 113-го закона, а максимальный размер трудовой пенсии достиг 90% средней зарплаты.
Так, может, все совсем и неплохо? Достаточно всего лишь усовершенствовать 113-й закон...
Нам нужно стимулировать переход пенсионеров с 340-го закона. Кому установлены пенсии по этому закону? Работающим пенсионерам - их 6,7 млн.; 3,2 млн. человек, у которых трудовые пенсии рассчитаны с очень низкого заработка; получающим социальные пенсии; получающим пенсии на северных территориях.
Мы не в состоянии решить эту проблему, повышая соотношение заработных плат. Более того, возник разрыв между заработной платой, которая устанавливается для назначения пенсии, и начисленной заработной платой в стране. Этот разрыв сегодня составляет больше 1 тыс. руб. Хочу подчеркнуть, что пенсионная систем рассчитывает ту самую заработную плату, которая учитывается при назначении пенсии, исходя из доходов Пенсионного фонда и никак иначе. С точки зрения пенсионной системы, мы не знаем, что такое начисленная заработная плата. Мы ее рассчитываем на основе страховых взносов, фактически поступивших в пенсионную систему. Никакой другой модели расчета здесь быть не может.
Принимая решение об увеличении дифференциации пенсий через увеличение соотношения заработной платы, мы всегда сталкиваемся с ситуацией, когда пенсии растут быстрее у той части пенсионеров, которые имели высокие заработки. В этом случае без повышения остаются те, кому пенсия установлена по нормам 113-го закона и чей заработок уже в полной мере учтен при назначении пенсии, и те, кто получает пенсию по 340-му закону. А это 15-16 млн. человек - чуть меньше половины общей численности пенсионеров...
Серьезно тревожит ситуация со льготными пенсиями. При 9%-ном росте (с 1992 по 1999 г.) общего числа пенсионеров, количество тех, кто вышел на пенсию по льготным основаниями, увеличилось на 24%.
Говорить о трудностях, зачастую непреодолимых, действующей пенсионной системы я мог бы очень долго. Если обобщать, то они укладываются в две проблемы: налогооблагаемая база (или доходы) и демография.
Вы неоднократно подчеркивали, что без реформирования политики доходов невозможно осуществить реформу пенсионной системы. Как эта позиция соотносится с предложенной концепцией?
Все дело в том, что тот объем заработной платы, с которого уплачиваются страховые взносы в пенсионную систему, - крайне мал.
У нас основная часть населения заработала свои пенсионные права до 1990 г. В тот момент удельный вес заработной платы в доходах для большинства людей составлял 95-97%. Собственно уровень заработной платы определял уровень потребления, уровень жизни в целом и, как следствие, цены.
Что мы имеем сейчас? Заработная плата, с которой уплачиваются взносы в пенсионную систему, составляет в совокупных доходах населения 35,8%. Увеличивать тариф взносов в пенсионную систему в нынешних условиях совершенно бесперспективно, так как, повышая тариф, мы не решаем основной проблемы - легализации заработков, вывода заработной платы из тени.
Как выглядит сегодня пенсионная система для работающего человека? Если заработок превышает 1100 руб., то все выходящие на пенсию будут иметь одинаковую максимальную пенсию. Таким образом, у нас 7 млн. человек получают пенсию на уровне 600 руб., еще приблизительно 13-14 млн. человек - в промежутке от той суммы, которую я назвал, до максимального размера пенсии. Основная часть выходящих на пенсию получает вот этот максимум.
В этом году мы смогли довести средний размер пенсии до 1300 руб., а максимальный - до 1500 руб. Прожиточный минимум составит (в том случае, если мы окажемся в определенных бюджетными проектировками границах инфляции) порядка 1100 руб.
Дифференциация пенсии снизилась до уровня 1,23. Это является следствием того, что мы постоянно находимся между молотом и наковальней. С одной стороны, нам нужно подтягивать минимальный размер пенсии, с другой - не забывать о тех, чей трудовой вклад в пенсионную систему недоучтен. Люди говорят: "Ведь я получал большую заработную плату. Почему вы не учитываете мой трудовой вклад?". В прошлом году мы чуть-чуть увеличили размер заработка, который учитывается при назначении пенсии. То есть немного повысилось соотношение заработных плат. И к чему это привело? К недовольству тех пенсионеров, которые прибавки в эти периоды повышения пенсий не получали. Потому что мы можем это делать только ежеквартально: один квартал индексируем пенсию для всех пенсионеров, другой квартал повышаем размер заработка посредством увеличения соотношения, которое учитывается при назначении пенсии с использованием ИКП. Все. Полгода человек, который до этого получил прибавку, ее больше не получает. А за этот период цены растут.
Иными словами, мы имеем дело с пенсионной моделью, которая не заинтересовывает не только работодателей (что и понятно, ведь для них это дополнительная налоговая нагрузка), но и работающих к уплате взносов в пенсионную систему. Потому что, как ни плати, все равно получишь практически одинаковую со всеми пенсию. Как следствие, заработная плата, с которой уплачиваются взносы в пенсионную систему сегодня, составляет в среднем лишь 35% совокупных доходов домохозяйств, а доходы пенсионной системы и, следовательно, пенсии сегодняшних пенсионеров на 50-70% ниже того уровня, какой мог бы быть.
Решить проблему низких пенсий можно, только повысив доходы пенсионной системы. Но это возможно лишь тогда, когда у работающих появится стимул к уплате отчислений в Пенсионный фонд, т.е. перспектива заработать достойную пенсию, а пенсионная система станет понятной и превлекательной.
В чем суть новой концепции пенсионного обеспечения?
Пенсия должна складываться из двух частей. Первая - базовая, которая гарантируется государством всем в одинаковом размере и величина которой должна приблизиться к прожиточному минимуму пенсионера. ("Предтеча" базовой пенсии фактически сформировалась: социальная пенсия уже выплачивается вне зависимости от реального трудового вклада человека и не опускается ниже 450 руб.) Вторая - дифференцированная, размер которой напрямую зависит от объема средств, внесенных в пенсионную систему каждым конкретным человеком. Если не внесено ни копейки, то второй части пенсии просто не будет.
Чем объясняется деление 28% от ФОТ, которые отчисляются работодателями в ПФР, пополам: 14% - на базовую пенсию и 14% - на дифференцированную?
Сначала уточню. "Вторые" 14% закрепляются в виде финансовых обязательств пенсионной системы за конкретным человеком.
Теперь по поводу деления. Мы поставили перед собой ряд условий. Во-первых, максимальная государственная пенсия должна превышать минимальную в три-четыре раза. В мире это считается нормой. Да и в советские времена у нас именно так и было. Во-вторых, в России введена регрессивная шкала уплаты пенсионных взносов: чем больше зарабатываешь, тем меньше платишь. Максимум - 28% с заработка до 100 тыс. руб. в год, минимум (эта норма начнет действовать с будущего года) - 2% с 600 тыс. руб. Сколько же должен отдавать человек в распределительную пенсионную систему и сколько в накопительную, чтобы обе нормально работали? Расчеты показали, что оптимальная пропорция 50 на 50. Тогда разрыв между самой маленькой и самой большой пенсией получается в среднем 3,7 раза.
Из 14%, зачисленных на личные счета граждан, в чистом виде на накопление для начала пойдут только 2% у тех, кому от 35 до 50 лет, и 6% - кому до 35 лет. Остальная часть дифференцированной пенсии будет существовать, так сказать, в условно-накопительной форме. Это еще не "живые" деньги. Реально человек сможет их получить лишь после 55-60 лет, а до этого его взносы будут использоваться для выплат предыдущим поколениям.
А почему реально накапливаться будут лишь 2% и 6%, а не больше?
Я бы поддержал эту идею. Дело за малым: где взять деньги? У нас огромные текущие обязательства перед 38 млн. пенсионеров, которые покрываются из бюджета ПФР (500 млрд. руб.). Введение регрессивной шкалы единого социального налога - взноса в Пенсионный фонд - привело к тому, что тариф фактически снизился с 28,4 до 25,7%. Подсчитайте, мы потеряли почти 3%. Если отвлечь средства еще и на увеличение накопительного элемента, у ПФР могут возникнуть проблемы с обеспечением текущих выплат.
Предложенная модель адресуется тем, кто сегодня кончает школу, или в крайнем случае людям моложе 30. Как будут себя чувствовать 45-50-летние? Ведь они не успеют накопить достаточных сумм?
Стартовые условия в новой системе должны быть уравнены для всех. Для того чтобы и у тех, кто находится в зрелом возрасте, появилась перспектива улучшить свое материальное положение в старости, необходимо уже заработанные ими права в действующей пенсионной системе конвертировать и сохранить во вновь создаваемой. Поэтому на индивидуальных счетах, открытых в ПФР, будут копиться не деньги (они, как и сейчас, будут уходить нынешним пенсионерам), а так называемые пенсионные права в денежном выражении. Другими словами, ежемесячно перечисляемые предприятием средства за работника, которые регистрируются в ПФР. Это и есть объем обязательств государственной пенсионной системы перед ним. К слову, выплаты с накопительных счетов начнутся с 2003 г. Достаточно, чтобы человек пополнял свой счет хотя бы в течение одного года. Но право на пенсию человек должен зарабатывать не последние два года, как сейчас, а в течение всей трудовой жизни.
Хотел бы отметить, что с 2002 г. открыть персонифицированные счета в ПФР смогут и самозанятые - фермеры, частные торговцы, люди, живущие за счет приусадебных участков и др. Они получат возможность самостоятельно перечислять взносы, не облагаемые, кстати, подоходным налогом.
Не так давно один предприниматель спросил меня, а может ли он сразу внести на свой счет 1 млн. руб. Вынужден был его разочаровать: верхний предел отчислений - 3,5-4 тыс. руб. (мы не хотим, чтобы государственная пенсионная система использовалась для уклонения от уплаты налогов). Выплаты со счета начинаются с момента выхода на пенсию.
В какой степени новая система привлекательна для нынешних пенсионеров?
По отношению к ним в полной мере сохраняются все обязательства государства в соответствии с действующим законодательством. Вносится лишь одно уточнение. Пенсия будет определена пенсионеру по наиболее для него выгодному из двух существующих законов - 340-му или 113-му, а затем увеличение ее размера будет происходить в полном объеме по отношению ко всей пенсионной выплате, включая надбавки и повышения.
Выигрыш, который должны получить те, кто сейчас на пенсии, от проведения намеченных преобразований, состоит в том, что они смогут получить прибавки к пенсиям благодаря росту поступлений в пенсионную систему.
Очевидно, что пенсионную реформу следует проводить лишь в том случае, если ее результаты можно будет ощутить в ближайшее время, в первую очередь в виде повышения сегодняшних пенсий. Других резервов для этого, кроме пенсионной реформы, у нас нет.
В начале нашей беседы вы упомянули о том, что до сих пор никто не может с уверенностью сказать, на какую пенсию ему стоит рассчитывать. А в новой системе можно будет, хотя бы очень условно, определить ее размер?
Да. Схема примерно такая. Сначала посчитайте, какая сумма в рублях соответствует 14% вашей зарплаты. Легальной, конечно. Затем умножьте ее на 12 месяцев и на то количество лет, которое осталось до пенсии. Таким образом вы установите, какой капитал накопится на вашем индивидуальном счете (при условии, что зарплата неизменна).
Полученную цифру нужно разделить на 17 лет (столько живет на пенсии среднестатистический пенсионер) и еще на 12 месяцев. Результат и составит накопленную часть вашей ежемесячной пенсии. Окончательно пенсия равна сумме базовой пенсии и дифференцированной пенсии. Накопленная сумма будет прирастать с темпом роста зарплаты в стране и в соответствии с уровнем инвестиционного фонда; размер базовой пенсии будет ежегодно устанавливаться законом при принятии федерального бюджета.
Но если человек не доживает до пенсии?
За счет его сбережений будет финансироваться выплата пенсий его иждивенцам. Если же пенсионер умирает раньше нормативного срока, его деньги выплачиваются долгожителям. Это цивилизованная солидарная система, принятая в мире.
Наша задача заключается и в том, чтобы модификацией пенсионной системы в первую очередь заинтересовать среднее поколение. Если оно поймет и примет предложенные изменения, то постепенно начнет меняться отношение и у молодежи, которой сегодня до пенсии и до того, с какой зарплаты делаются отчисления, нет никакого дела. Но вообще говоря, предстоит огромная работа по разъяснению целей и принципов преобразований.
Надеюсь, что это интервью что-то прояснит и читателям журнала "Человек и Труд".
