Виктор СУПЯН Доктор экономических наук Заместитель директора Института США и Канады РАНТема собственности остается актуальной и для экономистов-теоретиков, и для политиков-практиков. Несмотря на признание преимуществ частной собственности по сравнению с государственной в большинстве секторов экономики, дискуссии о том, какая форма эффективнее, о путях приватизации (причем не только в переходных экономиках, но и в развитых странах со сложившимся институтом частной собственности), продолжаются.С 80-х годов приватизация стала предметом обсуждения в американском обществе. Если прежде, на протяжении всей истории американского капитализма, приватизация трактовалась преимущественно как процесс продажи государственных предприятий в частные руки, то с приходом к власти президента Р.Рейгана под приватизацией стали понимать наряду с денационализацией широкий комплекс мероприятий по усилению позиций частного сектора в экономике.
Разумеется, такого рода сопоставления вряд ли уместно ограничивать показателями накопленного материального богатства. О соотношении частной и государственной собственности говорят, например, размеры государственных и частных активов, которые, помимо материальных, включают и нематериальные ресурсы, в том числе финансовые, а также землю. Активы только корпораций (акционерных обществ) и партнерств (товариществ) составили в США в 1996 г. 32,3 трлн. долл., а вместе с активами домохозяйств и бесприбыльных организаций - 75,3 трлн. долл. В то же время финансовые активы, например, федерального правительства в 1998 г. равнялись лишь 139,4 млрд. долл. Для сравнения укажем, что финансовые активы корпораций составили в 1996 г. 5,4 трлн. долл. Сравнение явно не в пользу государственной собственности.
Статистика США предоставляет довольно подробные данные о федеральной материальной собственности как в стране, так и за рубежом. Общий ее объем (по данным на 30 сентября 1998 г.) равнялся 244,3 млрд. долл. Сюда включается стоимость зданий (126,8 млрд. долл. - 55,3% общей суммы), сооружений и оборудования (84,4 млрд. долл. - 36,7%) и земли (18,3 млрд.долл. - 8%). В приведенных данных не учитывается материальная собственность, находящаяся во владении штатов и местных органов власти.
Дополнительным для целей нашего анализа показателем является доля совокупных государственных расходов в ВВП (примерно 30% в 2000 г.), что отражает место государства в общественном производстве в более широком контексте.
Статистика США не предоставляет более исчерпывающих сведений о масштабах государственной собственности в стране. Однако и имеющаяся информация позволяет сделать вывод, что, несмотря на значительные масштабы, государственная собственность в США не является главенствующей. И уж вовсе она не является таковой, когда речь идет о производственной собственности, поскольку, американское государство, представленное в ряде отраслей сферы услуг (наука, образование, здравоохранение, энергетика, транспорт, почтовые услуги), промышленной собственности практически не имеет.
Частная собственность, основная в общественном производстве США, классифицируется по нескольким признакам.
Прежде всего, в зависимости от правовой формы организации. По данному признаку все фирмы США делятся на три основные категории: корпорации (акционерные компании), которых в 1996 г. насчитывалось 4,6 млн., или примерно 20% от общего числа фирм, партнерства (1,6 млн., или около 7%) и индивидуальные предприятия (16,9 млн., или 73%).
В 1996 г. на долю корпораций пришлось 89% общего объема продаж всех хозяйствующих субъектов, партнерств - 6%, индивидуальных предприятий - 5%. При этом в 1980 г. на долю корпораций приходились те же 89% продаж, а вот партнерства и индивидуальные предприятия поменялись местами: доля партнерств была ниже (4,5%), а индивидуальных предприятий - выше (6,5%).
О значении той или иной организационно-правовой формы собственности говорит объем продаж, а не количественное распределение тех или иных предприятий.
Из сказанного следует, что доминирующей формой частной собственности в США на протяжении последних двух десятилетий устойчиво остается корпоративная частная собственность. Такое положение заметно отличается от ситуации, имевшей место в начале XX в., когда преобладающей формой частной собственности являлось индивидуальное владение предприятием.
Названные формы частной собственности характеризуются как принципиальными преимуществами, так и недостатками с точки зрения ведения бизнеса. Не останавливаясь на этом вопросе подробно, заметим, что корпорация, способная аккумулировать средства сторонних акционеров, стала на определенном этапе развития наиболее адекватным ответом на все усиливающееся обобществление производства. Именно то, что корпорация путем выпуска акций имеет возможность привлекать практически неограниченные средства на инвестиции в развитие производства, а также то, что в рамках этой формы частной собственности впервые произошло отделение капитала-собственности от функции управления, стало главным преимуществом, обеспечившим ей доминирующее положение на рынке.
Особый интерес представляет классификация частной собственности по ее превалирующей принадлежности. Принадлежность капитала фирм и предприятий тем или иным группам собственников дает ключ к пониманию глубинных процессов в эволюции частной собственности.
Можно выделить по крайней мере три крупные категории фирм - в зависимости от того, кому они принадлежат.
К первой категории следует отнести компании, принадлежащие производителям, которые, в свою очередь, можно подразделить на три группы: принадлежащие в основном инвесторам, работникам и производственные (прежде всего сельскохозяйственные кооперативы).
Вторая категория - это компании, которыми в значительной степени владеют потребители. Сюда относятся оптовые фирмы, фирмы поставщиков, компании, принадлежащие потребителям коммунальных услуг - электроэнергии, воды и газа, жилищные кооперативы и другие организации владельцев жилья, а также клубы и иные ассоциации.
Наконец, к третьей категории могут быть отнесены бесприбыльные фирмы, а также некоторые банки и страховые компании, где владение является, так сказать, "взаимным".
Таким образом, можно утверждать, что владельцы компаний - это те или иные участники (контрагенты) их производственной деятельности, иначе говоря, либо внутренние, либо внешние клиенты.
Активизации политики в области приватизации предшествовал длительный период концептуального переосмысления роли государства в экономике и социальной сфере, постепенное изменение общественных настроений. Напомним, что к середине XX в. экономисты, исповедующие принципы свободного рынка, во многом утратили влияние на выработку государственной социально-экономической политики и поддержку общественного мнения. На авансцену вышли теоретики активного государственного вмешательства в экономику, прежде всего, кейнсианцы. Несмотря на традиционную приверженность ценностям экономической и личной свободы, большинство американцев разделяло в тот период многие положения концепции социально ответственного государства или так называемого государства всеобщего благоденствия. Такие направления вмешательства государства, как поддержание определенных стандартов уровня жизни для неимущих слоев, особенно пенсионеров, инвалидов, сирот, гарантии прав расовых и этнических меньшинств признавались обществом необходимыми. Вместе с тем многие экономисты и политики уже тогда видели явную неэффективность ряда государственных программ. Таким образом, для консервативных, рыночно ориентированных экономистов и политиков это был вызов не только интеллектуальный, но и политический, связанный с преодолением настроений в пользу патерналистской роли государства.
Появилось немало исследований, пытающихся теоретически переосмыслить сам феномен приватизации, более четко уяснить сферы ее применения, цели и границы. Английские авторы Х.Фейгенбаум, Дж. Хениг и К. Хэмнет выделяют три основных типа приватизации в зависимости от целей, которые перед ней ставятся: прагматическая, тактическая и систематическая. Эти типы приватизации, используя в основном одинаковые приватизационные механизмы, движимы принципиально различными мотивами. Так, в случае с прагматической приватизацией движущими мотивами являются стремление, например, уменьшить нагрузку на государственный бюджет, приспособиться к меняющимся обстоятельствам (продажа государственных активов, контрактирование с частными фирмами, дерегулирование различных отраслей и введение дополнительных платежей при предоставлении государственных услуг).
Цели тактической приватизации иные: привлечь голоса избирателей, поощрить поддерживающие социально-экономические группировки. В этом случае использование приватизационных механизмов необязательно продиктовано экономической необходимостью - могут распродаваться и вполне прибыльные, конкурентоспособные предприятия, предоставляться контракты "нужным" фирмам и т.п.
Систематическая приватизация - самая идеологически обусловленная. Здесь ставится задача снизить общественные ожидания от государства, уменьшить его роль в экономике, возможно, изменить баланс политических и социально-экономических сил (скажем, снизить роль профсоюзов). В данном случае приватизационные механизмы используются наиболее последовательно.
От обсуждений администрация Рейгана перешла к практическим делам. В 1987 г. состоялась продажа 85%-ной доли государства в крупной железнодорожной грузовой корпорации "Конрэйл", обеспечивающей грузоперевозки на Северо-Востоке страны. Комиссия по приватизации при президенте США, учрежденная в сентябре 1987 г., определила дальнейшие шаги в области приватизации и укрепления рыночных отношений, включая приватизацию дешевого государственного жилья, дерегулирование воздушного пассажирского транспорта, меры по приватизации почтовой службы, школ и даже тюрем.
Администрация Рейгана рассматривала приватизацию не только как фактор повышения эффективности экономики и социальной сферы. Приватизационные идеи активно использовались в качестве инструмента политической и экономической борьбы, средства изменения баланса экономических и политических сил и влияния на общественное мнение. Так, в 1986 г. администрацией президента был разработан план передачи части государственной федеральной собственности в пользу работников федеральных ведомств, с тем чтобы, во-первых, сократить количество федеральных служащих (часть из них стали бы владельцами бывших федеральных служб), передав таким образом функции по предоставлению общественных услуг во вновь образованные частные предприятия, и усилить в результате конкуренцию на рынке, где действовали частные контракторы федеральных ведомств.
Местные органы власти (в стране насчитывается примерно 80 тыс. административных единиц на местном уровне) стали все активнее практиковать рыночное контрактирование с частными фирмами по предоставлению разнообразных общественных услуг. Так, обследование городов с населением свыше 10 тыс. человек и графств с населением свыше 25 тыс. человек показало, что именно внешнее контрактирование с частными компаниями было в 80-е годы самой распространенной формой предоставления населению общественных услуг. В частности, 80% респондентов (представители местных органов власти) отметили, что они заключают договоры с частными фирмами, например, на отбуксировку неправильно запаркованных автомобилей и на услуги по хранению личных вещей граждан в общественных местах (на вокзалах, в аэропортах и проч.), 55% респондентов заявили, что используют частных контракторов для предоставления юридических услуг, 46% - в управлении дорожным движением, 44% - в переработке отходов, 43% - в управлении приютами для бездомных. При этом подчеркивается, что все эти приватизационные в широком смысле механизмы использовались по чисто прагматическим причинам, а не из соображений идеологического характера.
Далеко не все инициативы Рейгана были доведены до конца. Так, идея приватизации национальных парков и других государственных земель была весьма негативно встречена общественностью, прежде всего по экологическим причинам. Не нашли широкой поддержки и многие другие проекты, хотя эксперименты в области приватизации проводились в различных сферах, например, в пенитенциарной системе. Да и само государство как мощнейший общественный институт с миллионами занятых было не готово расставаться как с собственностью, так и со многими прерогативами. Пришедший к власти после Рейгана Дж. Буш, в целом разделяя прорыночную ориентацию своего предшественника, в области приватизации придерживался умеренных взглядов и ставил более реалистичные задачи. Реализовывались, в частности, программы по привлечению частного капитала для реконструкции заброшенных центральных районов больших городов. Были предприняты попытки коммерциализации государственных школ: кое-где вместо их прямого финансирования государственные средства передавались нуждающимся семьям. Однако проекты финансовой реформы образования не были доведены до стадии практической реализации.
Тема приватизации не была забыта и после прихода к власти Б. Клинтона. Пожалуй, впервые в американской истории президент-демократ не только не дезавуировал рыночные, в том числе приватизационные, реформы своих предшественников-республиканцев, но и заявил о себе как о стороннике свободного предпринимательства как внутри страны, так и в мировой экономике. Разумеется, политическая риторика Клинтона была несколько иной. Как представитель демократической партии он поддерживал государственное регулирование экономики и социальной сферы, образования, здравоохранения и фундаментальной науки. Но Клинтон и в идеологии, и в практической политике совместил, с одной стороны, традиционную приверженность демократов государственным гарантиям в области предоставления общественных благ, с другой - весьма жесткий ограничительный подход к финансовой политике государства, расходованию бюджетных средств. Он активно выступал за "экономное" и эффективное государство, провозгласив лозунг "инвентаризации государства". Еще в 1992 г. Клинтон, в частности, заявил, что необходимо совершить переход "от бюрократического государства к государству предпринимательского типа".
Администрация Клинтона явно пыталась "прагматизировать" усилия государства в этой области. Главной задачей стала, несомненно, оптимизация работы государственного аппарата и государственного сектора экономики в целом. При этом все механизмы приватизации в эти годы в той или иной степени использовались - и внешнее контрактирование, и продажа активов, и создание конкурентной среды. Так, именно в 90-е годы стали предприниматься усилия по приватизации системы управления и ремонта автомобильных трасс государственного значения, принадлежащих штатам.
В качестве одной из последних тенденций отметим, что в президентской кампании 2000 г. в качестве предвыборной позиции республиканской партии была взята на вооружение идея М.Фридмэна об использовании государственных ваучеров для повышения эффективности школьного образования. Он впервые предложил ввести так называемый ваучер, который предоставляется государством родителям учеников и дает право на оплату некого гарантированного минимального уровня образования, а затем выкупается государством, если ваучер использован на получение качественного образования в частных или государственных школах.
В целом можно констатировать, что в США, несмотря на относительно небольшую долю государственной собственности, особенно по сравнению с другими развитыми странами, последние два десятилетия ознаменовались активизацией усилий по дальнейшей приватизации и усилению действия рыночных механизмов в экономике и социальной сфере.
