Галина КАРЕЛОВА Первый заместитель министра труда и социального развития РФ
Социальная защита населения нашей страны, ограничившаяся в начале 90-х оказанием социальной поддержки престарелым и инвалидам, предоставлением социальных выплат и льгот, претерпела существенные качественные изменения. В настоящее время она представляет собой систему широкого набора мер, направленных на профилактику социального неблагополучия, поддержку социально уязвимых групп населения.
Россия, являющаяся в соответствии с Конституцией социальным государством, сумела в чрезвычайно сложных социально-экономических и финансовых условиях создать основы для развития полноценной системы социального обслуживания населения.
В стране создана комплексная система социальной защиты населения, решающая задачи:
Сегодня в отрасли трудятся более 450 тыс. социальных работников, которые ежедневно сталкиваются с необходимостью оказания помощи людям, оказавшимся в критической жизненной ситуации. Помогая ветеранам, инвалидам, женщинам, детям, они вносят немалый вклад в нормализацию социальной ситуации в стране.
Сохраняющиеся проблемы в экономике обусловливают рост потребности населения в социальной защите. Социально-экономическая ситуация объективно предопределяет масштабность и направления работы отрасли, вынужденной постоянно наращивать объемы социального обслуживания, развивая систему в целом.
Важное значения для становления государственной системы социальной защиты имели указы Петра I "Об определении в домовыя Святейшего Патриарха богадельни нищих, больных и престарелых" (1701 г.) и "Об учреждении во всех Губерниях гошпиталей" (1712 г.), в котором, в частности, предписывалось "по всем губерниям учинить гошпитали для самых увечных, таких, которые ничем работать не смогут, ни стеречь, также и зело престарелым; также прием незазрительной и прокормление младенцам, которые не от законных жен рождены".
Особую роль в укреплении системы социальной поддержки сыграла Екатерина II. При ней были созданы дома призрения для бедных в Гатчине, богадельни для питомцев Воспитательного дома, повивальный институт с родильным отделением для неимущих женщин с присвоением им статуса государственных. В 1764 г. было создано одно из первых благотворительных обществ в России - Общество воспитания благородных девиц. В 1775 г. впервые в истории России законодательным путем устанавливалась система общественного призрения "для всех гражданских сословий". На губернские органы управления возлагалась обязанность организовывать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимых больных, дома для умалишенных, работные смирительные дома. Поначалу эти учреждения финансировались из государственной казны. Позднее было принято решение об отчислении на их содержание части средств из доходов городов. Города, селения, общества и частные лица наделялись правом устраивать по своей инициативе дома призрения на общее благо.
В 1797 г. Павел I подписал Указ о назначении своей супруги, Марии Федоровны, руководителем всех социальных учреждений. С ее именем связан важный этап в развитии отечественного благотворения.
Середина XIX в. отмечена поисками нетрадиционных для нашей страны подходов к организации социальной помощи. Так, общество посещения бедных в Санкт-Петербурге, созданное в 1846 г. по инициативе князя В.Ф.Одоевского, привлекало людей к помощи нуждающимся, с одной стороны, на трудовых началах, с другой - обращаясь к чувству общественного долга. Вторая половина 60-х годов связана с расширением меценатства и благотворительности. Возникающие благотворительные общества и фонды пытались объединить вокруг себя людей, не согласных с существующим распределением материальных ценностей и социальным расслоением. Стали появляться организации, объединявшие людей по месту жительства, уровню образования, виду трудовой деятельности (Общество женского труда, Общество дешевых квартир и др.). Особое развитие получили воскресные народные школы, где обучение было бесплатным, а труд учителей - безвозмездным. Основной причиной бедности их организаторы считали невежество, неграмотность масс, поэтому социальную помощь ограничивали рамками просвещения. Однако их усилия не могли радикально изменить социальное самочувствие широких масс.
До 1912 г. государственное пенсионное обеспечение в России охватывало только военнослужащих и чиновников. С принятием же страхового закона оно распространилось и на 2,5 млн. рабочих и служащих, занятых в фабрично-заводской и горной промышленности.
1917 г. открыл новый этап развития социальной помощи в России: определяющим субъектом в разработке социальной политики стало государство, взявшее на себя заботу о больных, инвалидах и престарелых, женщинах и детях. Элементом социальной политики государства стала система разнообразных пособий и выплат, призванных обеспечить социальное равенство в стране.
В октябре 1917 г. был учрежден Наркомат государственного призрения России, переименованный в апреле 1918 г. в Наркомат социального обеспечения Российской Федерации. Однако не всегда провозглашенные государством цели и задачи соответствовали его материальным возможностям. В октябре 1918 г. был издан Закон, предусматривающий материальное обеспечение трудящихся при временной нетрудоспособности, инвалидности, безработице, сиротстве и вдовстве. Однако в структуре расходов государственного бюджета доля затрат на социальное обеспечение и страхование составляла лишь 2,5%.
В 1927 г. в СССР впервые было введено пенсионное обеспечение по старости.
В 1946 г. образовано Министерство социального обеспечения РСФСР. В СССР успешно функционировали социальные учреждения для престарелых, одиноких людей, детей, потерявших родителей, детей, чьи родители были лишены родительских прав и др. Социально-педагогическая работа проводилась в школах, по месту жительства и в пенитенциарных заведениях.
Тем не менее в Советском Союзе социальная работа в ее современном понимании не проводилась. Отдельные аспекты этой деятельности реализовывали педагоги, медики, социологи, представители профсоюзов, работники отделов кадров и органов социального обеспечения, культработники и организаторы досуга и проч. Помощь на дому инвалидам, престарелым, больным, социальный патронаж оказывали работники здравоохранения, органов социального обеспечения, организаций Красного Креста и Красного Полумесяца. Другие виды социальной работы - с семьей, с женщинами, отдельными индивидами, испытывающими трудности социального характера, осуществляли члены общественных организаций и прежде всего профсоюзных комитетов, а с середины 80-х годов - женсоветы. Называлась эта работа общественной, проводилась в нерабочее время и не оплачивалась.
Приоритеты социальной политики - повышение жизненного уровня населения, инвестиции в человека - сформулированы в Программе социально-экономического развития Российской Федерации до 2010 г. и Плане действий Правительства РФ.
По сравнению с 1999 г. основные показатели социального развития в 2000 г. заметно улучшились. Реальные денежные доходы населения возросли на 9,1%, в том числе реальная заработная плата - на 22%, реальный размер пенсий - на 28%. Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума заметно сократилась.
Минимальный размер оплаты труда, остававшийся в течение 3,5 лет неизменным, был повышен в 1,6 раза. С 1 января текущего года он увеличен еще в 1,5 раза, а с 1 июля будет составлять 300 руб. В течение 2000 г. неоднократно повышались пенсии, средний размер которых к концу года вырастет до 822 руб., что в 1,6 раза превысит уровень прошлого года.
Существенно увеличились бюджетные расходы на социальные нужды. При общем увеличении расходов федерального бюджета на 39%, расходы на социальную сферу выросли на 49%. Доля социальных расходов увеличилась с 13 до 16%.
В России созданы основы полноценной системы социального обслуживания населения, сформированы условия для ее дальнейшего развития.
На территории страны действует 1037 стационарных учреждений социального обслуживания престарелых и инвалидов на 229,5 тыс. мест, в том числе 534 дома-интерната общего типа на 90,2 тыс. мест, 444 психоневрологических интерната на 131,2 тыс. мест. Во многих регионах России с учетом демографической ситуации применяются новые формы стационарного социального обслуживания пожилых людей и инвалидов. Функционируют 31 реабилитационный центр для лиц с умственной отсталостью, 15 домов милосердия и 10 геронтологических центров.
Стабильно работает сеть учреждений и служб, оказывающих социальные услуги в нестационарных и полустационарных условиях. Из 1744 действующих центров социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов 675 центров являются комплексными. При них существуют отделения дневного пребывания на 27 тыс. мест, которые посещают почти 600 тыс. человек. Расширяется сеть отделений временного проживания. В 500 таких отделениях проживают почти 45 тыс. человек. В стране действует 11,5 тыс. отделений социального обслуживания на дому, оказывающих регулярную помощь более чем 1 млн. человек.
Помимо традиционных учреждений помощи престарелым и инвалидам, в 90-е годы стала создаваться принципиально новая, личностно-ориентированная разветвленная система учреждений социального обслуживания семьи и детей. Ее основные задачи - профилактика семейного неблагополучия, индивидуальная помощь семье и детям, детям с девиантным поведением, детям-инвалидам, детям-сиротам в их социальной реабилитации и адаптации в семью и общество.
Система учреждений социального обслуживания семьи и детей включает реабилитационные центры для детей с ограниченными возможностями, социальные приюты для несовершеннолетних, кризисные центры помощи женщинам, центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению и другие службы. С 1994 г. количество подобных учреждений увеличилось в 22,5 раза: на начало 2001 г. в 86 субъектах Федерации их число достигло 2444. Помощь получили свыше 7 млн. человек, в том числе более 3 млн. несовершеннолетних. Сегодня ставятся задачи перехода на качественно иной уровень социального обслуживания, повышения эффективности социальных служб.
Оздоровление детей с 2000 г. из сезонной акции превратилось в непрерывный процесс в течение всего года. Число детей, охваченных организованными формами отдыха, оздоровления и занятости, увеличилось по сравнению с 1999 г. почти на 2 млн. человек и приблизилось к 9 млн.
В основном завершено формирование государственной службы медико-социальной экспертизы (МСЭ), в состав которой в настоящее время входит свыше 1600 бюро и около 300 главных бюро.
Развивается сеть реабилитационных учреждений, сегодня их количество превышает 500. Созданы условия для развития многопрофильной комплексной реабилитации, предназначенной для восстановления способностей инвалидов к различным видам деятельности. Сформированы основы реабилитационной индустрии, объединяющей около 200 предприятий-производителей технических средств, необходимых для реабилитации инвалидов. На протезно-ортопедических предприятиях ежегодно изготавливается более 250 тыс. пар ортопедической обуви, около 200 тыс. протезов верхних и нижних конечностей и др.
Право инвалидов на бесплатное получение профессий реализуется в 40 специальных учебных заведениях начального и среднего профессионального образования системы Минтруда России, в которых обучаются свыше 7 тыс. человек по 23 специальностям и 40 профессиям. Обучение проводится и в учреждениях Минобразования. В рамках среднего профобразования осуществляется подготовка по современным специальностям, связанным с менеджментом, финансами, банковским делом, организацией социального обеспечения и т.д.
Многоступенчатость системы профессиональной подготовки позволяет осуществлять обучение инвалида с учетом его возможностей.
Создаются условия для интегрированного обучения инвалидов - вместе со здоровыми учащимися в образовательных учреждениях общего типа.
Организована система санаторно-курортного обслуживания, ориентированная на восстановительное лечение и оздоровление инвалидов войны и труда, детей-инвалидов, лиц пострадавших от аварии на ЧАЭС, репрессированных и других категорий граждан. Ежегодно лечение проходят около 160 тыс. человек.
Особое направление работы - социальная защита граждан, пострадавших вследствие радиационных катастроф и испытаний ядерного оружия. Базовый законодательный акт, который регулирует эти вопросы, - Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", действие отдельных статей которого в соответствии с Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" и Федеральным законом "О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" распространено на другие категории граждан.
На финансирование мероприятий социального характера по указанным законам в федеральном бюджете на 2001 г. предусмотрено более 5,6 млрд. руб., что на 1,1 млрд. руб. больше, чем в бюджете 2000 г.
Закон предусматривает установление фиксированных выплат в возмещение вреда здоровью в зависимости от группы инвалидности, при возможности сохранения ранее установленных размеров выплат, в сумме, не превышающей 10 тыс. руб. Кроме того, восстановлены права военнослужащих и приравненных к ним по пенсионному обеспечению лиц, принимавших участие в работах по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и при этом исполнявших обязанности военной службы, ставших инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы: им гарантировано назначение пенсий на возмещение вреда здоровью в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для граждан, ставших инвалидами в результате военной травмы.
Принятый законодательный акт значительно улучшает материальное положение большинства инвалидов-чернобыльцев. В целях его реализации в настоящее время готовятся проекты постановлений Правительства Российской Федерации "О порядке и условиях возврата гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы, недополученных денежных компенсаций в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. N 5-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О порядке выплаты ежемесячной денежной компенсации (суммы) в возмещение вреда, причиненного здоровью граждан в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (с установлением инвалидности)" и разъяснение Минтруда России с аналогичным наименованием.
С 2001 г. применяется новая схема финансирования ряда социальных законов. В составе федерального бюджета образован фонд компенсаций, средства которого распределяются между регионами, в первую очередь на реализацию федеральных законов "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Объем средств на выплату пособий на детей из фонда компенсаций в 2001 г. определен Минфином России на основании представленных субъектами Федерации данных о численности детей в семьях с доходами ниже прожиточного минимума (23,2 млн. человек) и составляет 22,8 млрд. руб.
На финансирование Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" из средств фонда компенсаций в 2001 г. предусматривается выделить 10,6 млрд. руб. Предполагается в 2002 г. продолжить и развить подобную практику финансового обеспечения названных законов.
Одна из основных задач социальной защиты населения на перспективу - усиление внимания к нуждам ветеранов и детей, организация социального обслуживания этих групп населения. Главное здесь - внедрение наиболее эффективных и экономичных форм и методов предоставления социальных услуг, приведение в соответствие с современными требованиями нормативов штатов административно-управленческого, хозяйственно-обслуживающего, учебно-вспомогательного и медицинского персонала. Кроме того, необходимо создать нормативную базу для определения расходов на питание обслуживаемых, оплату труда обслуживающего персонала, обеспечение инвентарем и т. п.
Дальнейшее развитие системы социального обслуживания связано с разработкой и утверждением государственных социальных стандартов, устанавливающих основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания разным категориям населения. Применение указанных стандартов обеспечит защиту интересов граждан с точки зрения объема и качества предоставляемых социальных услуг, создаст условия для развития социального обслуживания на базе новейших достижений науки и практики, позволит реализовать принципы равнодоступности, добровольности, гуманности и приоритетности. В то же время использование государственных стандартов социального обслуживания будет способствовать экономии трудовых и материальных ресурсов и тем самым улучшению экономических показателей в системе социального обслуживания населения. Введение государственных стандартов позволит повысить эффективность лицензирования деятельности в сфере социального обслуживания населения (обязательность соблюдения требований государственных стандартов для соискателей лицензии независимо от формы собственности).
В 2001-2005 гг. продолжится реализация федеральных целевых программ "Дети России" и "Социальная поддержка инвалидов". Приоритетной задачей остается завершение работ по федеральной программе "Старшее поколение" и разработка проекта аналогичной программы на 2002-2004 гг.
В мае 2000 г. Россия подписала Европейскую социальную хартию. В настоящее время готовится ее ратификация, что предполагает анализ сопоставимости ее норм с российским законодательством и правоприменительной практикой в социальной сфере, сближение отечественных законодательных норм с европейскими стандартами, улучшение социальной защиты населения. Важно наладить более тесное взаимодействие органов социальной защиты всех уровней, межведомственные контакты. В перспективе необходимо осуществить структурную трансформацию и интеграцию протезно-ортопедических предприятий в реабилитационные центры, что позволит комплексно решать вопросы реабилитации и адаптации инвалидов.
Потребность населения в социальных услугах возрастает, но государственные и муниципальные учреждения зачастую не имеют возможности предоставлять их в необходимом объеме, своевременно и качественно. Как правило, выгодным становится размещение госзаказов на оказание социальных услуг в негосударственном секторе.
В 2001 г. необходимо приступить к подготовке законопроектов "О негосударственном секторе социального обслуживания населения", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" в части совершенствования понятийного аппарата, уточнения номенклатуры учреждений социального обслуживания населения, форм и методов предоставления как государственных, так и негосударственных социальных услуг.
Успешное выполнение перечисленных задач предполагает обеспечение серьезной информационной поддержки. Хорошо структурированная, правильно поданная информация способствует не только приходу в сферу социальных услуг новых организаторов, но и созданию положительного имиджа всей благотворительной деятельности. Это важно как для вовлечения в нее большего числа волонтеров, так и аккумулирования спонсорских средств для целенаправленной помощи нуждающимся.
