Copyright © Журнал "Человек и труд" № 5, 2001 г.
Михаил Захаров Доктор юридических наук, профессор
Чтобы понять логику предложений сегодняшних пенсионных реформаторов, по достоинству оценить их замысел, необходимо вернуться на десятилетие назад, когда в этой сфере начались преобразования. В 1990 г. были приняты два пенсионных закона - союзный и российский. Первый, как известно, так и не вступил в действие. Второму повезло больше - он "работает" до сих пор. Правда, с 1993 г. - это, по существу, новый закон. Искаженный и выхолощенный многочисленными поправками он превратился в документ, не имеющий ничего общего с первоначальным. Впрочем, такова судьба практически всех здравых социальных законов, идущих вразрез с догмами исполнительной власти. Результаты такой политики известны - массовая нищета, беспрецедентное в мирное время сокращение потребления самого необходимого (прежде всего продуктов питания), невиданное расслоение общества, высокая смертность. Однако самое большое "достижение" либералов-реформаторов - разрушение институтов социальной защиты и, прежде всего, пенсионной системы.
Разработчики российского закона и парламентарии, его принимавшие, стремились устранить наметившийся разрыв между уровнями жизни пенсионеров и работающих, реализовать принципы страхования, на основе которых вот уже много лет эффективно функционируют пенсионные системы в развитых странах. Как могло случиться, что закон, призванный существенно улучшить жизнь ветеранов, привел к противоположному результату? Вопрос для автора статьи вовсе не риторический. Ведь именно мне как основному разработчику реформы и председателю комиссии по социальной политике пришлось отстаивать его перед многочисленными оппонентами.
Дело в том, что Закон от 20 ноября 1990 г. в первоначальной редакции и документ под тем же названием, регулирующий сегодняшнюю пенсионную сферу, - как говорится, две большие разницы. Первый - типично страховой закон, полностью отвечающий объективным потребностям развивающегося общества, одобренный МОТ и другими международными организациями. Второй - результат семилетних усилий власти по адаптации его к условиям стремительно деградирующей экономики.
Каковы же итоги? Вместо одной в стране функционируют две пенсионные системы. Первая - нищенская - для народа, вторая - привилегированная - для чиновников (уровень пенсий которых в пять - десять раз превышает максимальную пенсию рабочего, инженера, врача, учителя, научного работника). Вместо стабильного уровня пенсионного обеспечения - неуклонное и преднамеренное его снижение. Разумная и необходимая дифференциация сведена к минимуму. Уровень пенсии определяют не труд и его результаты, а вхождение во власть и близость к ней.
В законе изменены более 50 статей. Причем поправки во многие из них вносились по три-пять раз. Рекордсмен по числу изменений - ст. 110, регулирующая повышение пенсий, дополнявшаяся и изменявшаяся раз десять! Вот наиболее значимые поправки, кардинально изменившие содержание закона и приведшие к резкому снижению уровня пенсионного обеспечения всех категорий "обычных" пенсионеров.
В ст. 17 Закона 1990 г. (в первоначальной редакции) было записано: "Минимальный размер пенсии при общем трудовом стаже, равном требуемому для назначения полной пенсии, устанавливается на уровне прожиточного минимума пенсионера", который в 1991 г. составил 100 руб. в месяц. Далее. "Размер пенсии повышается на один процент за каждый полный год общего трудового стажа сверх требуемого для назначения пенсии, но не более чем на 20%". Эта норма менялась трижды. Сначала исключили указание на то, что минимальный размер пенсии определяется парламентом, затем установили, что он не может быть ниже минимального размера оплаты труда. Причем тут же уровень МРОТ был заморожен властью и стал в несколько раз ниже прожиточного минимума. Тем самым власть не только "узаконила" нищенские пенсии, но и в отдельные периоды нарушала даже это предписание, в результате чего пенсионный минимум оказывался ниже минимальной зарплаты (кстати, 100 руб. 1991 г. равны сегодняшним 2500 руб.).
Главный аргумент в пользу такого развития событий: изменения в законе диктовались состоянием экономики. Допустим, но тогда непонятно, почему в июле прошлого, весьма благополучного года, накануне увеличения минимального размера оплаты труда (с 1 января - до 200 руб. и с 1 июля - до 300 руб., что вроде бы автоматически повышало и пенсионный минимум) по инициативе правительства вновь, в который уже раз, редактируется ст.17 Закона. Слова "не ниже минимального размера оплаты труда" заменяются фразой "не ниже размера, устанавливаемого федеральным законом". Примечательно, что авторы, запутавшись в бесчисленных поправках, запамятовали: минимальный размер пенсии по старости давно не определяется законом, а рассчитывается в соответствии с индексом роста среднемесячной заработной платы, определяемой Правительством РФ
Таким образом, разрушив механизм, определяющий уровень пенсионного обеспечения, и порвав связь между минимальным размером пенсии по старости и прожиточным минимумом пенсионера, государство ежемесячно обирает пенсионеров. Сравните. В соответствии с сегодняшним прожиточным минимумом на "пенсионную душу" по старости, а также по инвалидности (I и II группы) размер пенсий составлял бы (без надбавок) от 962 и 1,154 руб. до 2,886 и 3,463 руб. соответственно. Сейчас же пенсионный минимум с доплатами для всех пенсионеров равен 600 руб., а максимальный - 706 и 1,085 руб.
Радикально снижен и реальный уровень надбавок к пенсии отдельным категориям пенсионеров. Если, например, надбавка на уход за инвалидом I группы составляла 2/3 минимальной пенсии по старости, то теперь она равна 100%. Но 641 руб. (2/3 существующего прожиточного минимума) и 168 руб. (минимальный размер пенсии по старости) далеко не одно и то же. Похожая ситуация и с надбавками на иждивенцев. Что касается минимального размера пенсии участникам войны, то, несмотря на его 100%-ное увеличение, он равен не положенной по закону 1990 г. половине прожиточного минимума (481 руб.), а той же 168-рублевой пенсионной "минималке". Апрельский указ Президента мало что меняет.
Закон 1990 г. впервые в истории нашей страны предусматривал повышение трудовых пенсий в связи с ростом стоимости жизни и оплаты труда. В апреле 1992 г. была введена индексация пенсий в связи с увеличением минимальных размеров пенсий: ее порядок определялся законом, предписывавшим пересматривать - один раз в три месяца - минимальный размер пенсии по старости пропорционально росту цен и на его основе в такой же степени повышать все пенсии, включая надбавки к ним. Однако в 1993 г. этот цивилизованный метод пенсионной корректировки отвергли и "в целях усиления социальной защищенности пенсионеров" заменили его выплатой небольшой и нерегулярной компенсации.
С февраля 1998 г. и по сей день действует совершенно иная система корректировки. В ее основе - учет роста средней заработной платы, уровень которой четыре раза в год определяет правительство (если учитывать официальные данные Госкомстата, то он занижается на 30-40%). Затем минимальный размер пенсии умножается на индекс роста среднемесячной зарплаты за соответствующий квартал, в результате фиксируется минимальный и максимальный размер пенсии. Итог известен: у 90% пенсионеров реальный уровень пенсии за семь последних лет снизился в три раза и более. Судя по всему, острейшая проблема индексации пенсий вряд ли будет разрешена в ближайшей перспективе. Вводимые же Правительством прибавки к пенсии, по существу, полностью поглощаются инфляцией.
Одна из основных причин, приведших к удручающему состоянию дел и подорвавших основу пенсионного обеспечения, - прямое (либо косвенное) использование средств ПФР не по назначению, предоставление льгот по уплате страховых взносов, штрафов и пени бюджетным, а иногда и другим организациям. Начиная с 22 сентября 1993 г. ПФР стал придатком государственного бюджета, и с этого времени сотни миллиардов рублей используются не по назначению. Простейшие расчеты убеждают: целевое использование средств ПФР, возврат всех долгов федерального бюджета ПФР и полный безусловный сбор страховых платежей позволят не только бесперебойно выплачивать установленные пенсии, но и существенно их повысить. На одного пенсионера сегодня приходится примерно 1,8 работающих по найму. За каждого из них уплачиваются страховые взносы в размере 27% заработка (максимальный - 28%-ный - размер установлен не для всех предприятий). При среднем заработке 3100 руб. уплачиваемые страховые взносы составляют на одного пенсионера более 1,500 руб. (3,100•1,8•27), что значительно выше 900-рублевой средней пенсии.
Однако, несмотря на реальные возможности существенного увеличения пенсий, государство упорно не желает кардинально менять ситуацию. Как, впрочем, и сделать прозрачной деятельность ПФР. Парадоксально, но их бюджеты и отчеты об исполнении становятся широко известными, как правило, спустя несколько лет. Так, бюджет ПФР на 1998 г. утвержден Федеральным законом от 12 февраля 2001 г., т.е. с опозданием более чем на три года!
В результате принятия поправок к Закону, подзаконных актов (противоречащих не только Закону 1990 г., но даже Конституции), невыполнения законодательных предписаний за последние десять лет в 2,5 раза снизился реальный уровень пенсионного обеспечения людей, получающих среднюю пенсию, и в 3-5 раз - у получающих пенсию выше средней и максимально высокую. До недопустимой отметки - в 200-300 руб. - снизилась пенсионная дифференциация.
Почему же власть, заведшая пенсионную систему в тупик, вдруг озаботилась пенсионной реформой? Оказывается, она прозрела: пенсионеры больше не могут довольствоваться подачками и бесконечными заверениями о том, что якобы "делается все возможное для улучшения их жизни". Стержнем новой идеологии выбрана накопительная пенсионная система (НПС), которая, по замыслу ее авторов, должна создать ресурсную базу, гарантирующую достойную жизнь сегодняшнему и завтрашнему поколениям ветеранов. Что стоит за этими расплывчатыми, неконкретными посулами? Прежде всего стремление как можно быстрее ликвидировать не до конца разрушенную страховую пенсионную систему. Мол, из-за сокращения численности работников и увеличения числа пенсионеров она полностью изжила себя и уже в ближайшей перспективе не способна обеспечить поступление средств, требующихся для выплаты пенсий. На первый взгляд, все верно, на самом же деле - ложь, ибо скрываются причины сложившейся действительно тяжелой ситуации, изменить которую государство просто обязано. Уменьшение числа наемных работников происходит не оттого, что люди не хотят трудиться, а по причине бездействия властей в сфере экономики и отсутствия внятной политики в области занятости. Что касается численности пенсионеров, то она не только не растет уже несколько лет, но и вряд ли намного увеличится в ближайшие годы, когда на пенсию уйдет немногочисленное поколение, рожденное в годы войны. А ведь существует и много способов, чтобы притормозить выход людей на пенсию и побудить большинство из них (тем более что они сами заинтересованы в этом) продолжать посильную трудовую деятельность. Если же навести соответствующий порядок и в использовании средств ПФР и задействовать скрытые от общества ресурсы, достаточные для удвоения пенсий, то все убедительные доводы "реформаторов" рассыпаются в песок.
И тем не менее высокопоставленные чиновники, формирующие и осуществляющие социальную политику, крайне негативно отражающуюся на судьбе страны и ее населения, пытаются навязать обществу свой безальтернативный вариант реформы. Зачем же нужна власти накопительная пенсионная система? В чем суть этого чисто российского изобретения, ничего общего не имеющего с классической накопительной системой, детали которой не совсем ясны даже самим ее авторам? Ответ прост. Практика незаконного десятилетнего заимствования средств ПФР и использования их не по назначению не может сохраняться вечно, и поэтому рано или поздно с ней надо заканчивать. А раз так, то под топор должна пойти страховая пенсионная система, которая, по мнению чиновников, не способна более выполнять роль дойной коровы. Таковой для власти на многие годы вперед должна стать накопительная пенсионная система. Каким образом? Пенсионные отчисления (28%) предполагается разделить на две части. Одна пойдет на выплату пенсий тем гражданам, которые уже получают пенсию или получат ее в ближайшие 15 лет. Она формируется за счет взносов из заработка 40-45-летних граждан в полном объеме, а также взносов, уплачиваемых в половинном - 14%-ом - объеме с заработка работающих граждан в возрасте до 40-45 лет.
Вторая часть предназначена для выплаты пенсий по НПС гражданам, возраст которых ко времени введения этой системы будет равен 40-45 лет. Ее финансовая база - 14%-ные взносы, взимаемые с заработка работающих граждан в возрасте до 40-45 лет. Вот эти средства (в чем и состоит "изюминка" данного пенсионного ноу-хау) пойдут не в ПФР, а в госказну, причем в обязательном, порядке. В результате в первый же год после введения "накопиловки" объем средств ПФР, предназначенных на выплату текущих пенсий, сократится почти на 35% и будет уменьшаться ежегодно (в перспективе - до нуля). О каком повышении пенсии в этом случае может идти речь?! Надежды на то, что недостающие средства для выплаты пенсий будут выделены из федерального бюджета, в том числе на их повышение, практически нет: государство до сих пор не рассчиталось с населением по старым долгам.
Что касается светлого пенсионного завтра 40-45-летних людей, то оно весьма проблематично. Ведь причин воспользоваться пенсионными деньгами будет невероятно много. И самое большое искушение появится в 2003 г., когда надо будет платить многомиллиардные долги Западу. Разделив страховые взносы и не направляя часть взносов на выплату текущих пенсий, государство получает в свое распоряжение огромные финансовые ресурсы, объем которых с каждым годом будет возрастать, примерно в той же степени, в какой уменьшается объем страховых взносов, предназначенных для выплаты текущих пенсий. До начала выплаты пенсий по накопительной системе пройдет не менее 15 лет, а возможно, и больше, если правительство повысит пенсионный возраст. Власть же в течение этого времени будет бесконтрольно распоряжаться гигантскими суммами, судьба которых вполне может оказаться столь же незавидной, как и многомиллиардных заимствований в иностранной валюте, доходов от распродажи государственной собственности, вкладов населения...Откровенно фискальный характер предстоящей реформы проявляется и в том, с каким упорством она "продавливается" властью. Национальный совет при Президенте РФ по пенсионной реформе, созданный для "достижения общественного согласия по ключевым вопросам реформирования пенсионной системы", уже одобрил это предложение, не услышав аргументов против. Между тем они звучат со всех сторон.
И еще. Названия "реально накопительная пенсионная система" или "условно накопительная пенсионная система" не раскрывают сущности того, что на самом деле предлагаюет ее авторы, запутавшиеся в терминологии. Ясно одно: ее введение вовсе не означает, что уплаченные страховые взносы принадлежат застрахованному. Например, если он не доживет до пенсионного возраста (а до него не дотягивает почти половина российских граждан), то эти средства достанутся не наследникам, а перейдут в собственность государства.
Да, в некоторых развитых странах НПС действительно функционирует весьма эффективно. Однако не в качестве основной, а лишь дополнительной (к перераспределительной страховой системе) и добровольной схемы. Причем в США, Англии, Франции аналогичные системы появились не по прихоти чиновников, а благодаря высоким доходам населения, стабильному состоянию и устойчивому развитию экономики и, главное, полному доверию к власти. В России ситуация, к сожалению, полностью противоположная. Доверие к финансовым государственным институтам практически отсутствует: у всех свежи в памяти ликвидация сбережений, доверенных гражданами государственному сбербанку, грабительская приватизация, дефолт... Что касается доходов населения, то у большинства людей их едва хватает для выживания.
Что предлагаем мы - сторонники сохранения страховой пенсионной системы? Прежде всего в полном объеме восстановить равную для всех наемных работников страховую перераспределительную пенсионную систему, ликвидировав особую, привилегированную, для избранных (чиновников, депутатов, судей, прокуроров и др.). К сожалению, без личной заинтересованности "верхов" изменить положение дел невозможно. Средства ПФР, хотя и объявлены федеральной собственностью, должны принадлежать плательщикам взносов и управляться независимым Пенсионным фондом России. Правительство же вправе лишь контролировать его деятельность, которая должна быть абсолютно прозрачной для общества.
Следует безотлагательно ввести бюджетную социальную пенсию для всех граждан и страховую для наемных работников. Затем надо установить минимальный размер базовой пенсии по старости, наладить действенную систему индексации пенсий, ограничить на первом этапе максимальный размер пенсии по старости с учетом реальных ресурсов ПФР, отменить все поправки к Закону 1990 г. Со временем, когда общество и государство станут побогаче, можно будет ввести и накопительную систему, но не в диком реформаторском варианте "обязаловки", а в ее классическом - добровольном и дополнительном - виде.