Расчет дохода семьи: возможен ли единый порядок?

Марат БАЙГЕРЕЕВ
Начальник отдела политики доходов населения 
Департамента доходов населения и уровня жизни 
Минтруда России

Министерство по социальным вопросам Республики Коми убеждено, что в условиях недофинансирования социальной сферы объектом государственной социальной помощи должно быть именно домохозяйство, т. е. люди, фактически проживающие совместно и ведущие общее хозяйство. Это позволит вести полный учет всех составляющих совокупного дохода семьи"¹⁾. Схожие подходы предлагают и руководители других органов исполнительной власти субъектов Федерации, о чем свидетельствуют, например, многочисленные письма, поступившие в Минтруд России из регионов в связи с обсуждением проектов вначале постановления Правительства РФ, а затем и федерального закона о порядке расчета среднедушевого дохода и учета доходов семьи и одиноко проживающих граждан.

О необходимости создания единого порядка исчисления²⁾ дохода семьи и унификации процесса предоставления социальной помощи давно говорят и на федеральном уровне: целесообразность единого порядка отмечалась в поручениях Правительства РФ, в письмах министерств и ведомств (Минфин, Минэкономразвития, Госстрой). Эта же мысль содержится и в решении коллегии Минтруда России от 20 сентября 2000 г.

Что мешает выработать этот пресловутый "единый порядок", привести все виды государственной социальной помощи "к одному знаменателю" и облегчить тем самым и без того нелегкий (и, к слову, низкооплачиваемый) труд социального работника, а также значительно снизить опасные моральные и материальные издержки общества хотя бы в этом секторе социальной защиты населения?

Законодательство по "адресной социальной помощи": из новейшей истории

В 1998 г. вступил в силу Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", который ввел критерий прожиточного минимума "при установлении гражданам Российской Федерации государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты".

В том же году в рамках реализации этого закона в Минтруде России в инициативном порядке была начата работа над проектом постановления Правительства РФ о порядке расчета среднедушевого дохода семьи.

Подготовленный Минтрудом проект постановления "Об утверждении Порядка исчисления среднедушевого дохода семьи" был одобрен коллегией министерства и представлен в правительство 30 апреля 1998 г. В мае того же года правительство направило этот проект для обсуждения в регионы и в заинтересованные федеральные министерства и ведомства (Минтруд, Минэкономики, Минфин, Госналогслужбу, Госкомстат, Минюст).

Доработанный с учетом поступивших замечаний проект постановления был представлен в правительство Минтрудом России 3 июля 1998 г. Оно, в свою очередь, поручило Минтруду и заинтересованным федеральным органам исполнительной власти "продолжить совместную работу по вопросу исчисления среднедушевого дохода и представить соответствующий проект решения после принятия федерального закона, устанавливающего порядок предоставления гражданам государственной социальной помощи"³⁾.

Далее события развивались, как в захватывающем детективе. В Минтруде менялись министры, в правительстве - вице-премьеры. В 1999 г. был принят Федеральный закон "О государственной социальной помощи", прямо предписывающий, что "порядок расчета среднедушевого дохода и учета доходов, в том числе доходов от принадлежащего на праве собственности имущества, устанавливается федеральным законом, а до его принятия - Правительством Российской Федерации".

Закон был принят 17 июля. Для системы социальной защиты населения этот день оказался знаменательным не только из-за закона, которому так и не суждено было стать "эпохальным". Дело в том, что одновременно приняли еще один "судьбоносный" закон - Федеральный закон "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", также предусматривающий установление правительством порядка учета и исчисления размера среднедушевого дохода, только уже для выплаты детских пособий.

Вполне логично, что во исполнение данных законов правительство поручило Минтруду, Минфину, Минэкономики и Минюсту до 9 августа 1999 г. "представить проекты решений Правительства Российской Федерации, рассмотрев возможность разработки единого порядка учета и исчисления среднедушевого дохода граждан"⁴⁾.

Но с этого момента, похоже, началось то, что в синергетике принято называть бифуркацией: произошел переход от заданного линейного к неопределенному, нелинейному состоянию системы, т.е. управление процессом входит в состояние, когда поведение системы становится неоднозначным.

Еще за год до выхода обоих законов в Минтруде России велась подготовка не только уже упомянутого проекта постановления "Об утверждении Порядка исчисления среднедушевого дохода семьи", но и проекта постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка учета и исчисления среднедушевого дохода на члена семьи, дающего право на получение ежемесячного пособия на ребенка". Таким образом, одна половина министерства (назовем ее - "половиной труда") работала над своим проектом, в то время как другая (назовем ее - "половиной соцзащиты")⁵⁾ полным ходом разрабатывала аналогичный проект, но в развитие другого закона. Следует отметить, что это совсем не тот случай, когда "правая рука не знает, что делает левая". Надо отдать должное внутриминистерской управленческой координации обеих "половин": проекты в процессе совершенствования были отработаны так (кстати, второй проект - тот, что по "детским пособиям", - так же, как и первый, был "обсужден и доработан" с учетом предложений администраций регионов, заинтересованных министерств и ведомств), что по содержанию получились практически одинаковыми. Но те немногие детали, которыми они отличались друг от друга, оказались настолько принципиальными, что объединение стало невозможным. Камень преткновения - разные подходы к учету семьи (разный состав семьи - разный семейный доход, который следует рассчитать).

Таким образом, разногласия были (и остаются) столь существенными, что о едином порядке не могло быть и речи. Правомерность этих разногласий - тема отдельной статьи (с не менее захватывающим сюжетом), здесь лишь отметим, что на специальном совещании в аппарате правительства в целях реализации обоих вышеуказанных законов было решено вести подготовку одновременно обоих проектов постановлений.

Возникла довольно пикантная ситуация и, дабы не выпускать одновременно "близнецов", приоритет срочности был отдан проекту постановления правительства "Об утверждении Порядка учета и исчисления среднедушевого дохода на члена семьи, дающего право на получение ежемесячного пособия на ребенка", который Минтруд России представил в августе 1999 г. и который правительство приняло 29 сентября 1999 г. за № 1096. С этой даты ежемесячное пособие на ребенка выплачивается, как отмечается в служебных документах, "на адресной основе".

Тем временем, с 2000 г. вступил в силу Федеральный закон "О государственной социальной помощи" (как записано в законе, "со дня установления Правительством Российской Федерации величины прожиточного минимума в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"), а нормативного акта, реализующего норму четвертой части ст. 8 этого закона, еще не было.

После многочисленных и долгих согласований все же была найдена компромиссная формула "соединить несоединимое". Поскольку абсолютное большинство норм постановления № 1096 близки по содержанию аналогичным нормам проекта порядка расчета среднедушевого дохода для назначения государственной социальной помощи, было решено подготовить сокращенный вариант нормативного акта, который предусматривал бы применение норм уже действующего постановления № 1096 (путем отсылочных норм, определяющих "виды доходов семьи, их учет и исчисление").

В результате 22 февраля 2000 г. правительство в рекордные сроки выпускает подготовленное Минтрудом при непосредственном участии аппарата правительства и согласованное с Минэкономики, Минфином и Минюстом постановление № 152 "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи".

Необходимо отметить, что, помимо этих двух постановлений (№ 1096 и № 152), в Минтруде (точнее - в "первой его половине") был на всякий случай подготовлен третий вариант нормативного акта "на адресную социальную тему" - проект правительственного постановления, устанавливающего единый порядок расчета среднедушевого дохода для назначения всех видов государственной социальной помощи и предусматривающий одновременную отмену отдельных нормативных правовых актов, регулирующих исчисление дохода при выплате пособия по нуждаемости, ежемесячного пособия на ребенка, субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг и других видов социальных выплат.

Предполагалось, что этот проект будет положен в основу проекта федерального закона о порядке расчета дохода семьи, к разработке которого Департамент доходов населения и уровня жизни Минтруда России приступил в порядке инициативы, не дожидаясь соответствующего поручения правительства.

Хотели как лучше...

После многочисленных согласований как внутри Минтруда, так и со многими министерствами и ведомствами⁶⁾ подготовлен проект федерального закона "О порядке расчета среднедушевого дохода и учета доходов семьи и одиноко проживающих граждан".

Что мешает ему стать "единым порядком"? Ответ все тот же: рассогласованность и нестыковка нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления различных видов государственной социальной помощи. За год подготовки законопроекта в нашем социальном законодательстве ничего не изменилось: по-прежнему фигурирует принцип "больше стандартов хороших и разных".

Федеральный закон "О государственной социальной помощи", идея которого состояла в том, чтобы унифицировать и систематизировать все, что включается в понятие "государственная социальная помощь", не выполнил эту задачу. Читаем его преамбулу: "Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам". Казалось бы, логично, что государственная помощь, финансовая база которой в основном складывается из наших с вами налогов, должна оказываться только бедным, т.е. экономически несамостоятельным домохозяйствам⁷⁾, тем, кто не может свести концы с концами. Остальные должны заработать себе прожиточный минимум сами, ведь ничего бесплатного не бывает, за все надо платить. Очевидно, если кто-то получил что-то бесплатно, то только потому, что за это заплатил другой.

Между тем вторая часть преамбулы сводит на нет не только эту простую истину, но и все последующие усилия законодателя по урегулированию правоотношений, связанных с государственной социальной помощью: "Предметом регулирования настоящего Федерального закона не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации".

Дальше закон можно не читать, поскольку де юре (на де факто, как всегда, денег нет) он сводится к тому, что ко всем уже существующим социальным (читай: финансовым, бюджетным) обязательствам государства добавляется еще целый ряд других - "предоставление малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров"⁸⁾.

Путаница в федеральном законодательстве дезориентировала регионы. Многие администрации, следуя здравому смыслу, а не крючкотворству обезличенного федерального законодателя, приняли собственные нормативно-правовые акты, полагаясь именно на упорядочивающие и систематизирующие нормы Федерального закона "О государственной социальной помощи", логично объединив все виды пособий, льгот и субсидий в единое понятие государственной социальной помощи.

Кто же мог знать, что раз действие Закона "О государственной социальной помощи" не распространяется на "государственные гарантии", то жилищные субсидии и компенсации, так же как и "детские" пособия, не являются государственной социальной помощью? Абсурд, не правда ли? Жилищные субсидии - потому что их предоставление регулирует Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", обеспечивающий "социальные гарантии в области жилищных прав граждан"⁹⁾, а ежемесячное пособие на ребенка - Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", обеспечивающий "гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства"¹⁰⁾.

Результат печален: социальные работники на местах, обложившись нормативными актами на "адресную социальную тему", вынуждены сдерживать натиск по праву недовольного населения, а регионы - приводить свои акты "в соответствие...". Причем страдают прежде всего активные администрации, которые, не дожидаясь указаний сверху, апробировали и наладили свои собственные инновационные программы действительно адресной социальной помощи. Государственная машина опять сработала "на себя", затратив время и деньги.

Можно ли соединить "несоединимое"?

Рассмотрим предпосылки объединения разных "порядков". Вот, например, одно из предложений Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации Дальнего Востока и Забайкалья: "Объединить два федеральных закона: "О государственной социальной помощи" и "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"¹¹⁾, так как они направлены на оказание государственной помощи одним и тем же малообеспеченным семьям. Привести к единообразию "Порядок учета и исчисления среднедушевого дохода на члена семьи, дающего право на получение ежемесячного пособия на ребенка" и "Порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи"¹²⁾. Это предложение, основанное на здравом смысле, обусловлено повседневной практикой социальной работы на местах.

А что на федеральном уровне? Необходимость трансформации "в единое пособие по нуждаемости, предоставляемое на условиях и в порядке, установленных Федеральным законом "О государственной социальной помощи", пособий семьям с детьми и женщинам" была предусмотрена Планом правительства поэтапной трансформации установленных законодательством Российской Федерации социальных льгот (пособий)¹³⁾. Каков же результат?

Спустя полтора года (с даты утверждения правительством Плана трансформации), "под самый занавес" срока его исполнения (последний рабочий день минувшего года), заинтересованные ведомства - те же, что в свое время согласовывали этот План, доложили правительству, что трансформация "детских" пособий в единое пособие является нарушением всевозможных международных конвенций, хартий и соглашений. Вот так.

Не вступая в полемику по поводу международных норм, хотел бы отметить, что ни в одной норме, ни в одном пункте этих конвенций, хартий и соглашений не записано, что социальные гарантии, связанные с охраной материнства и детства, должны предоставляться в зависимости от материального положения матерей с детьми! Таким образом, нарушение международных обязательств в этой области со стороны нашего государства заключалось уже в самом факте дискриминации семей с детьми по материальному признаку: общепринятые социальные гарантии по защите материнства и детства поставлены в зависимость от прожиточного минимума семьи и де юре приравнены к пособию по бедности. Получилось, что российские семьи с более-менее средним достатком "выпали" из сферы действия международных конвенций, хартий и соглашений из-за неграмотно проведенной кампании, проходившей под лозунгом "усиления адресности". Зато с сентября 1999 г. ежемесячное пособие на ребенка "выплачивается на адресной основе".

Как видим, формальных причин для унификации пособий нет: нужна лишь политическая воля назвать вещи своими именами и признать, что ежемесячное пособие на ребенка в его нынешнем виде является пособием по бедности с вытекающими отсюда законодательными последствиями.

Еще одним видом социальной помощи, выплата которой поставлена в зависимость от размера семейного дохода, являются, как отмечалось, жилищные субсидии (компенсации). Пикантность (если так можно выразиться) ситуации с порядком исчисления дохода семьи для выплаты субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в том, что в этой области вообще нечего унифицировать.

Вот простой пример. В Минтруд России обратился Центр жилищных субсидий администрации г.Омска с вопросом о судьбе Методики исчисления среднего совокупного дохода семьи, утвержденной постановлением Минтруда России от 28 января 1994 г. № 11 (той самой первой методики, о которой говорилось в начале статьи).

Вопрос был задан в связи с вступлением в действие второй части Налогового кодекса РФ. Дело в том, что в ней (в п.2) указано, что при исчислении общей суммы дохода семьи учитываются все виды доходов, подлежащие налогообложению в соответствии с Законом РСФСР "О подоходном налоге с физических лиц". Между тем, в соответствии со ст. 2 Федерального закона "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" (от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ) Закон Российской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц" теряет юридическую силу со дня введения части второй Налогового кодекса РФ.

Более того, необходимо отметить, что постановление Минтруда России от 28 января 1994 г. № 11, которым утверждена Методика исчисления среднего совокупного дохода семьи, было принято в целях реализации постановления Совета Министров - Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 935 "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг". В месте с тем постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 935 утратило силу в соответствии с п. 11 постановления Правительства РФ от 18 июня 1996 г. № 707 "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N 26, ст. 3139).

Из этого следует, что правоприменительный акт, каковым является постановление Минтруда России от 28 января 1994 г. № 11, используется в регионах неправомерно, поскольку потерял юридическую силу вышестоящий нормативный акт, "в целях реализации" которого было выпущено постановление Минтруда России.

Несмотря на утверждение некоторых юристов о том, что Методика Минтруда России продолжает действовать, поскольку ее никто не отменял, следует признать, что в случае возникновения судебных споров или юридических коллизий по поводу правомерности применения Методики, вопрос будет решен не в пользу той строны, которая ее использует (при исчислении совокупного дохода семей, обратившихся за жилищными субсидиями, регионы до сих пор опираются на Методику Минтруда России).

Оптимальным выходом из сложившейся ситуации было бы отнесение компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг к предмету правового регулирования действующего Федерального закона "О государственной социальной помощи". В этом случае вместо прежней Методики регионы получили бы юридическую возможность до принятия единого порядка исчисления среднедушевого дохода семьи использовать постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2000 г. № 152 "О порядке расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи". Тем более, что Госстрой России, насколько известно, по вопросу выплаты жилищных субсидий как раз и выступает за единый порядок исчисления дохода семьи.

Предложения, которые стоит обдумать

Вот лишь один из вариантов предлагаемого законодательного пакета по внесению соответствующих изменений.

1. Федеральный закон "О государственной социальной помощи" (от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ). Часть вторую преамбулы после слов "установленных законодательством Российской Федерации" дополнить словами: "если иное не предусмотрено федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации"¹⁴⁾.

2. Закон РФ "Об Основах федеральной жилищной политики" (от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 в редакции федеральных законов от 12 января 1996 г. N 9-ФЗ, от 21 апреля 1997 г. N 68-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. N 29-ФЗ, от 17 июня 1999 г. N 113-ФЗ, от 08 июля 1999 г. N 152-ФЗ). В ст. 1 ("Основные понятия") определение компенсации (субсидии) изложить в следующей редакции: "Компенсации (субсидии) - средства, предоставляемые гражданам в качестве государственной социальной помощи для оплаты жилья и коммунальных услуг, строительства жилья или его покупки"¹⁵⁾.

3. Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ в редакции федеральных законов от 24 ноября 1995 г. № 184-ФЗ, от 18 июня 1996 г. № 76-ФЗ, от 24 ноября 1996 г. № 130-ФЗ, от 30 декабря 1996 г. № 162-ФЗ, от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ, от 29 июля 1998 г. № 134-ФЗ, от 17 июля 1999 г. № 171-ФЗ, от 10 июля 2000 г. № 93-ФЗ, от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ)¹⁶⁾:

• в ст. 3 ("Виды государственных пособий гражданам, имеющим детей") исключить "ежемесячное пособие на ребенка" из перечня видов государственных пособий гражданам, имеющим детей;

• в ст. 17.2. ("Сроки назначения государственных пособий гражданам, имеющим детей") исключить часть вторую;

• исключить ст. 16 ("Право на ежемесячное пособие на ребенка"), ст. 17 ("Размер ежемесячного пособия на ребенка"), ст. 17.1. ("Порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка"), ст. 18 ("Обязанность получателей государственных пособий извещать об изменении условий, влияющих на их выплату") и ст. 19 ("Удержание излишне выплаченных сумм").

Что могло бы дать внесение предлагаемых изменений в действующее законодательство?.

• Реализация предлагаемых законодательных инициатив позволят существенно снизить нагрузку на многих специалистов органов исполнительной власти на местах, связанную с исчислением среднедушевого дохода обращающихся за помощью граждан. Доход семьи "будет оценен один раз для получения права на разные виды социальной помощи, что, в свою очередь, снимет социальное напряжение и недовольство среди населения, так как не надо будет приносить несколько экземпляров справок, подтверждающих доход".

• Размер ежемесячного пособия на ребенка зафиксирован действующим законодательством на беспрецедентно низком уровне, который в настоящее время не превышает 5% прожиточного минимума ребенка, в то время как размер государственной социальной помощи определяется законодательством субъектов Федерации в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и общим доходом членов малоимущей семьи. Другими словами, Федеральный закон "О государственной социальной помощи" предписывает при определении размеров пособия малоимущей семье учитывать величину прожиточного минимума ребенка, в то время как Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" установил постоянную величину ежемесячного пособия на ребенка (с 1 января 2001 г. - 70 руб., а уже во втором квартале 2000 г. величина прожиточного минимума для детей составила 1182 руб.). В условиях инфляции, прогнозируемой на уровне не ниже 6%, такая мера имеет вполне предсказуемые политические и социальные последствия.

• Бюджетные средства будут расходоваться "адреснее", так как Федеральный закон "О государственной социальной помощи" устанавливает более жесткие требования к порядку расчета среднедушевого дохода малоимущих семей. Меры, предпринимаемые федеральными и региональными органами государственной власти по организации в регионах программ адресной социальной помощи малоимущим домохозяйствам с использованием усовершенствованных методик, направлены на усиление контроля за целевым распределением бюджетных средств, расходуемых по линии государственной социальной помощи.

• Федеральный закон "О государственной социальной помощи" позволяет использовать величины прожиточных минимумов, установленных правительством, в случае, если в субъекте Федерации величины прожиточных минимумов не установлены.

• Между тем нормы Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" такую ситуацию не предусматривают. В условиях затянувшегося перехода субъектов Федерации на установление величин прожиточных минимумов в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" уже возникают опасные прецеденты, связанные с отсутствием правового основания предоставления ежемесячных пособий на ребенка, поскольку прожиточный минимум в ряде регионов еще не установлен. По прогнозам, переход всех или по крайней мере большинства регионов на новые принципы, предусмотренные Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", завершится не ранее конца 2001 г. В течение этого периода предоставление права на получение ежемесячного пособия на ребенка в регионах, не прошедших федеральную экспертизу своих потребительских корзин, противоречит действующему законодательству.

• Органы исполнительной власти на местах получат возможность использовать единый порядок исчисления доходов населения в целях предоставления жилищных субсидий на законных основаниях.

В заключение отмечу, что вариации решения о принятии единого порядка расчета (учета, исчисления) дохода семьи (лучше, конечно - домохозяйства) могут быть различными. Важно прийти к какому-то решению. Пока его нет, органы исполнительной власти в регионах дезориентируются из-за неопределенности правового регулирования на федеральном уровне, а социальные работники на местах по-прежнему вынуждены штудировать замысловатые формулировки всевозможных нормативных актов, обложившись многочисленными методиками и рекомендациями из Центра.

На момент написания данной статьи "воз и ныне там".