Copyright © Журнал "Человек и труд" № 3, 2001 г.
Владимир ЛАЗАРЕВ Руководитель Департамента по урегулированию коллективных трудовых споров и развитию социального партнерства
Минтруда России
Начало формированию системы регулирования трудовых отношений и споров положили принятые в 1991 г. законы СССР "О порядке разрешения индивидуальных трудовых споров" (март) и "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)" (май). В настоящее время в Российской Федерации создана основательная правовая база* для урегулирования трудовых коллизий, учитывающая национальный и мировой опыт в этой области, а также позицию МОТ, сформулированную, в частности, в Рекомендации № 92 (1951 г.) о добровольном примирении и арбитраже.
Федеральный закон "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" определил понятие коллективных трудовых споров, процедуру их разрешения, а также порядок реализации права на забастовку, закрепленное в ст.37 Конституции РФ.
Коллективный трудовой спор - это неурегулированные разногласия между работниками и работодателями по поводу установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров (соглашений) по вопросам социально-трудовых отношений. Такой спор возникает в результате того, что не удалось достичь согласия сторон в процессе коллективных переговоров относительно всего комплекса условий труда, которые содержатся в проектах коллективных договоров, тарифных соглашений или в иных нормативных правовых актах (приказах руководителей организации, решениях органов исполнительной власти и местного самоуправления), и в ходе их практического исполнения сторонами. К ним не относятся споры, возникающие в связи с защитой индивидуальных трудовых прав работников, даже если они касаются многих членов коллектива.
Так, если в организации у значительной группы работников возникают одни и те же требования к работодателю по выплате задержанной заработной платы, то не всегда можно говорить о наличии коллективного трудового спора. В данном случае между работниками и работодателем имеют место индивидуальные трудовые споры, разрешаемые в порядке, предусмотренном ст. 201 - 219 КЗоТ. Однако, если нарушаются зафиксированные в коллективном договоре сроки выплаты заработной платы, коллективный трудовой спор может возникнуть по поводу исполнения работодателем взятых на себя обязательств.
Закон предусматривает строгий порядок выдвижения требований работников. Этим правом обладают сами работники, профсоюзы или органы общественной самодеятельности. Моментом начала коллективного трудового спора является день, когда работодатель сообщает свое решение об отклонении всех или части требований работников или когда в установленный законом срок такого сообщения не поступает. Если велись коллективные переговоры, то начало коллективного трудового спора - дата составления протокола разногласий.
Первой и обязательной процедурой является рассмотрение коллективного трудового спора в примирительной комиссии, которая создается из представителей сторон на равноправной основе. Ее решение принимается по соглашению сторон, оформляется протоколом, имеет обязательную силу и исполняется в порядке и сроки, установленные этим решением. Если обе стороны пришли к согласию, то коллективный трудовой спор завершается на данном этапе; если нет, то они переходят к следующему этапу - рассмотрению коллективного трудового спора с участием посредника или в трудовом арбитраже.
Посредничество - наиболее эффективная регламентированная процедура рассмотрения коллективного трудового спора. Однако в отличие от его рассмотрения примирительной комиссией такая процедура не является обязательной. Привлекать или не привлекать посредника решают стороны коллективного трудового спора. И если они решили пройти этот этап примирительных процедур, то пригласить посредника они могут самостоятельно или воспользовавшись рекомендациями службы по урегулированию коллективных трудовых споров. Если стороны в установленный законом срок не договорились о кандидатуре посредника, он может быть назначен этой службой.
Посредник - лицо нейтральное. Он не наделен полномочиями выносить какое-либо решение, а только помогает достичь соглашения, предлагая сторонам альтернативы по процедуре и по существу переговоров, создавая тем самым условия для добровольного разрешения коллективного трудового спора усилиями самих сторон. Свои посреднические функции он осуществляет в тесном взаимодействии со сторонами спора: с их согласия определяется порядок рассмотрения спора и принимаются решения по результатам его рассмотрения в установленный законом семидневный срок.
Если и с помощью посредника стороны не пришли к компромиссному решению, спор передается на рассмотрение в трудовой арбитраж, который является последним этапом его разрешения путем переговоров.
Трудовой арбитраж - временно действующий орган. Он формируется совместно спорящими сторонами и службой по урегулированию коллективных трудовых споров в течение трех рабочих дней с момента окончания рассмотрения коллективного трудового спора примирительной комиссией или посредником. Стороны отбирают трех трудовых арбитров из числа предложенных ими или рекомендованных службой, причем представители сторон не могут входить в состав трудового арбитража.
Коллективный трудовой спор рассматривается в трудовом арбитраже с участием представителей сторон (в срок до пяти рабочих дней со дня его создания) и завершается подготовкой рекомендаций по его урегулированию. Они передаются сторонам в письменной форме и приобретают обязательную силу, если было заключено соглашение (в письменной форме) об их выполнении. В таком же порядке создается трудовой арбитраж и в случае уклонения работодателя от участия в создании или работе примирительной комиссии. Важное значение имеет технология проведения примирительных процедур, поскольку от этого в значительной мере зависит их результативность.
Весь процесс примирения можно разделить на несколько фаз:
Российский закон установил другие критерии: решение правомочно в том случае, если на собрании присутствовало не менее двух третей общего числа работников (делегатов конференции) и если за него проголосовало не менее половины присутствующих; работодатель должен быть предупрежден о начале забастовки не позднее, чем за десять календарных дней.
Существенные изменения произошли в российском законодательстве и в вопросе ограничения права на забастовку. В соответствии с Конституцией РФ (ст.17) осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В то же время она предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Сегодня права работников на забастовку ограничены в силовых структурах, в атомной энергетике, гражданской авиации и на железнодорожном транспорте. Закон устанавливает также минимум необходимых работ, которые должны выполняться в период проведения забастовки. Нередко возникали ситуации, когда работникам не удавалось реализовать свое право на забастовку из-за проблем с согласованием указанного минимума с работодателем или с местными органами власти. В соответствии с Генеральным соглашением на 1998-1999 гг. Минтрудом России подготовлены и Госдумой в первом чтении уже приняты изменения в действующее законодательство, детализирующие процедуры заблаговременного определения минимума работ в период забастовок.
В период с 1990 г. по 1992 г. количество забастовок ежегодно увеличивалось. В промышленности их пик пришелся на 1991 г. (в основном в угольной отрасли); в бюджетной сфере - на 1992 г. (больше всего бастовали учителя). Главные причины конфликтов, перераставших в забастовки - либерализация цен, безработица, резкое снижение доходов и т.д.
К 1993 - 1994 гг. количество забастовок резко уменьшилось, причем в 1993 г. в бюджетной сфере их не было вообще. Однако это отнюдь не свидетельствовало об уменьшении социальной напряженности. От забастовок, которые не давали желаемых результатов, в этот период профсоюзы (прежде всего в бюджетной сфере) перешли к давлению на органы региональной исполнительной власти, используя иные формы протеста: митинги, пикетирование зданий администраций, шествия и др.
Новый взлет забастовок в стране отмечен в 1995-1997 гг. (в 1997 г. - около 17 тыс.). И если пик забастовок в промышленности не достиг наивысшего уровня, зафиксированного в 1990-1992 гг., то в бюджетной сфере, и особенно в образовании, он превысил его почти в три раза. Основная их причина - несвоевременная выплата заработной платы.
Количественные параметры забастовочного движения в 1998 г. были спокойнее. Число забастовок и участников забастовочного движения по сравнению с 1997 г. сократилось в два раза. Однако несмотря на сокращение числа забастовок и количества их участников, они стали жестче. Экономические требования сопровождались политическими лозунгами, использовались новые формы протеста, - например, объявление шахтерами "рельсовой войны", сопровождавшейся значительными народно-хозяйственными потерями. Сугубо отраслевые коллективные действия стали трансформироваться в региональные и всероссийские акции протеста.
Из всех забастовок, прошедших в стране в 1999 г., 98% приходилось на сферу образования, причем большинство из них состоялось 27-29 января, во время всероссийской акции протеста работников этой отрасли. Они требовали выплаты задолженности по зарплате, которая только по образовательным учреждениям субъектов Федерации превысила 10 млрд. руб., или 2,6 их ФОТ.
Меры, предпринятые Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации по погашению до конца 1999 г. долгов по зарплате работникам организаций бюджетной сферы (в том числе финансируемых из региональных и местных бюджетов), принесли плоды: в том числе сократилось и количество забастовок (по сравнению с 1998 г. на 35%), соответственно, потери рабочего времени уменьшились на 37%.
Что касается коллективных трудовых споров, то они затрагивают гораздо более широкий круг проблем, нежели забастовки. В целом количество коллективных трудовых споров за 1999 г. выросло почти втрое, хотя число участников уменьшилось на 30%. Причины - низкий уровень заработной платы, неоправданные сокращения рабочих мест, пренебрежение работодателей условиями труда, нарушение процедуры акционирования и несоблюдение закона об акционерных обществах. Обострились проблемы, связанные с реструктуризацией предприятий, введением арбитражного управления и др. Особо следует выделить конфликты, вызванные недовольством работников политикой иностранных инвесторов и назначением управляющих, не пользующихся доверием у работников предприятий.
Конфликты провоцировались также сменой собственника, недовольством работников политикой иностранных инвесторов. В качестве примеров можно сослаться на коллективные трудовые споры, имевшие место на предприятии ОАО "Комсомолец" со 100% финским капиталом и на совместном российско-немецком предприятии ОАО "Эра-Хенкель". Работники выдвинули требования о повышении тарифных ставок и их индексации, а также об улучшении условий труда и оснащении предприятий новой техникой. Следует отметить: в обоих случаях к урегулированию коллективных трудовых споров были привлечены соответствующие службы Минтруда России, что позволило добиться соглашения сторон и подписать новые коллективные договоры.
В 2000 г. было проведено более 400 семинаров-совещаний (по вопросам урегулирования коллективных трудовых споров) с представителями социальных партнеров, в которых приняли участие более 20 тыс. человек. Оказана практическая и методическая помощь представителям работодателей (5,5 тыс.) и представителям работников (около 11 тыс.) по применению Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров". Организована учеба более 700 трудовых арбитров и посредников. Специалисты Минтруда участвовали в урегулировании КТС на более чем 800 предприятиях, организациях и учреждениях.
Министерство продолжило начатую в предыдущие годы работу с главами администраций органов исполнительной власти субъектов Федерации в целях передачи им части функций по урегулированию коллективных трудовых споров. В результате 69 регионов уже приняли на себя эти функции.
Система службы по урегулированию коллективных трудовых споров включает Департамент по урегулированию коллективных трудовых споров, территориальные органы, а также подразделения органов исполнительной власти субъектов Федерации, на которые возложены соответствующие функции. Служба организует работу по урегулированию коллективных трудовых споров во взаимодействии со всеми заинтересованными органами, осуществляет уведомительную регистрацию и проверяет полномочия представителей сторон коллективного трудового спора. В ее функции входит также участие в создании трудовых арбитражей, в формировании их состава, определении регламента и полномочий, подготовке списков посредников и трудовых арбитров и установлении порядка их приглашения, а в предусмотренных законом случаях осуществляет их назначения; оказание методической помощи сторонам коллективного трудового спора на всех этапах его разрешения; организует финансирование примирительных процедур.
Служба уже накопила большой опыт предотвращения и разрешения трудовых конфликтов. Но, как показывает практика, он не всегда находит применение. Причинами этого являются ограниченные возможности службы (в среднем два работника обслуживают от 5 до 13 субъектов Федерации), недостаток средств на проведение примирительных процедур и подготовку кадров, отсутствие правовых норм, обязывающих конфликтующие стороны финансировать расходы на проведение примирительных процедур.
Своевременное и эффективное разрешение индивидуальных и коллективных трудовых споров может весьма благоприятно повлиять на качество социально-трудовых отношений. Пока же применяемые процедуры усложнены и затянуты. Методы досудебного рассмотрения споров недостаточно эффективны, а суды малодоступны из-за их чрезмерной загруженности делами другого порядка.
В суды общей юрисдикции в 1997 г. поступило 1.363.651 трудовых дел; в 1998 г. - 1.452.434, т.е. на 6,5% больше. С учетом переходящего остатка от предыдущего года было рассмотрено с вынесением решения: в 1997 г. - 1.386.638 трудовых дел, в том числе с удовлетворением иска - 1.357.136, т.е. 97,9%, в 1998 г. - 1.386.742 трудовых дела, в том числе с удовлетворением иска - 1.357.192 дела, т.е. 97,9%. В первом полугодии 1999 г. в суды общей юрисдикции направлено 567.356 трудовых дел, т.е. на 21,4% меньше, чем за аналогичный период 1998 г.; решения вынесены по 523.598 трудовым делам, иски удовлетворены по 96,3% количества рассмотренных. В кассационном порядке отменено незначительное количество решений (в пределах 1%). Изменены решения: 1997 г. - 0,5%, 1998 г. - 0,5%, за 6 месяцев 1999 г. - 0,8%.
Сегодня одним из наименее проработанных остается вопрос об определении правового статуса работодателей и их представителей на различных уровнях регулирования социально-трудовых отношений.
Для повышения эффективности усилий, направленных на разрешение коллективных трудовых споров, нужна более совершенная законодательная и нормативно-методическая база. Имеется в виду упорядочение процедур предоставления официальных полномочий соответствующим социальным институтам, собственно самого посредничества при разрешении коллективных трудовых споров, четкого разграничения прав и ответственности участников переговоров.
Новый Трудовой кодекс (работа над которым продолжается) должен адекватно отражать достигнутый уровень трудовых отношений, не ухудшая позиций трудящихся. Предстоит сформировать эффективную систему урегулирования и посредничества в государственном секторе экономики, поскольку трудовые споры и факты массового протеста работников бюджетной сферы и предприятий государственной формы собственности имеют место.
Посредническая деятельность Службы по урегулированию коллективных трудовых споров должна вестись во всех российских регионах. Важным ее условием является организация обучения соответствующего персонала (консультантов, посредников, трудовых арбитров).
Представляется целесообразным в качестве эксперимента сформировать комиссии по трудовым и социальным конфликтам на уровне городов и районов субъектов Федерации.
Конечно, для реализации предложений по реформированию системы досудебного и судебного рассмотрения трудовых споров потребуются определенные средства и значительноехническое содействие. По нашему мнению, весьма эффективную помощь в этом плане оказывает осуществление соответствующего проекта ТАСИС. На будущее нужен новый, более конкретный проект, в рамках которого не только разрабатывались бы основные принципы поэтапной реформы судебной системы Российской Федерации, но и создавались трудовые суды. На первом этапе судебной реформы, по нашему мнению, необходимо выделить из коллегий по гражданским делам в системе судов общей юрисдикции трудовые коллегии; на втором этапе - провести мероприятия по учреждению специализированных трудовых судов.
Компетенцией трудовых судов должны стать юридические споры - конфликты права. Такие споры требуют особо тщательного соблюдения судебной процедуры, всестороннего их рассмотрения, учета многих формально-юридических моментов, постоянного обращения не только к трудовому, но и к гражданскому, уголовному, административному праву. Решения по этим спорам должны быть в полной мере легитимными, а конфликтующие стороны до завершения процедуры рассмотрения спора не должны оказывать давление друг на друга и прибегать к забастовкам, локаутам и т.п. При разработке соответствующих законопроектов целесообразно использовать опыт организации работы трудовых судов в странах-членах ЕС.