Кадры, персонал

Владимир Егоров: "Чиновник - это социально ответственный профессионал, который служит национальным интересам"

Идеология их предложений - тема беседы с ректором РАГС, доктором философских наук, профессором Владимиром Егоровым.

Владимир Константинович, как бывший работник ЦК КПСС, помощник Президента СССР Горбачева, недавний член российского правительства вы знаете и прежнее, и нынешнее чиновное сообщество изнутри. Изменилось ли оно качественно за последние десять лет и в какой степени? Так ли оно одиозно, как его пытаются представить?

Чиновничий корпус столь же неоднороден, как и наше общество. За 90-е годы обновление коснулось лишь трети состава госаппарата; 70% его сотрудников продолжают работать еще с союзных времен. В этом, кстати, причина сохранения многих советских традиций и привычек у большинства госслужащих. Увы, для изменения ментальности этой социальной группы десяти лет недостаточно.

Безусловно, в госструктурах немало тех, кому там не место. Однако огульно обвинять всех госслужащих в казнокрадстве и ретроградстве - большая ошибка. Было бы так, ни о каких реформах речи бы не шло, страна просто развалилась бы, заводы и транспорт замерли, города погрузились во тьму...

Не преувеличиваете?
Ничуть. Учитывая российские просторы, суровый климат и, мягко говоря, несклонность нашего народа к самоорганизации, роль и значение административного фактора в реальной жизни еще долгое время будут решающими. Кстати, ситуация в Приморье служит лучшим тому доказательством.

Впрочем, мы не одиноки: еще ни одно государство в мире не научилось обходиться без специалистов, чья профессия - служить государству, чье назначение - быть посредником между властью и обществом.

Выходит, что и бюрократ-взяточник - тоже посредник.
Семья не без урода. Но мы же не судим по одному хулигану на улице обо всем городе. Так и все чиновничье сообщество нельзя мазать черной краской лишь потому, что в его среде встречаются такие субъекты.

И тем не менее социологические опросы показывают, что с вымогательством взяток, волокитой в оформлении бумаг и т.п. сталкиваются около 20% граждан и 30% предпринимателей. О многом говорит и тот факт, что проблема взяточничества и коррупции в органах государственной власти, опять-таки по данным социологов, серьезно заботит 90% российских граждан, которые считают, что борьба с этим злом должна стать приоритетом в деятельности президента и правительства...

Очевидно, что подобное положение вещей нетерпимо. И поэтому планомерное наступление на коррупцию все-таки началось. Отсутствие в нем спонтанности и выборочности вселяет уверенность, что на этот раз оно будет успешным. Для этого у власти есть все необходимое: мандат доверия общества, понимание необходимости такой борьбы и политическая воля.

Целенаправленные антикоррупционные усилия позволят оздоровить чиновничьи ряды, повысить градус нравственности в обществе, вернуть доверие ко всем госструктурам, возродить честь и достоинство страны и ее граждан. А это, на мой взгляд, необходимые условия экономического подъема и решения серьезнейших социальных задач. И еще. Бороться надо не только с фактами коррупции, но и с причинами, ее порождающими - остающейся в силе теневой экономикой, непрофессионализмом части госслужащих и недофинансированием госаппарата, который, как известно, относится к бюджетной сфере. Вместе с тем уделять этой теме исключительное внимание, преувеличенно оправдываться перед зарубежными коллегами, как это делают некоторые высокопоставленные чиновники в связи с делом П.Бородина, на мой взгляд, не стоит.

Вы имеете в виду тех, кто записал в ряды коррупционеров все российское руководство?
И о них, и о западных составителях международных рейтингов мздоимства, которые задались целью выдвинуть нашу страну в число лидеров подобных "состязаний". С первыми более-менее все ясно: быть святее папы римского никому не запрещается. А вот ко вторым у меня много вопросов. В частности, очень хотелось бы знать, где они берут исходные данные, которыми оперируют, на какие методики опираются?

Любопытно и то, что их оценки начисто игнорируют очень существенный аспект проблемы. Почему они не задаются вопросом: может ли коррумпированный российский чиновник, уводя за рубеж незаконно нажитые капиталы, обойтись без помощи такого же коррумпированного западного чиновника? Ведь ни для кого не секрет, что для укрытия денег в иностранных банках необходим как минимум один партнер за границей, столь же нелояльный к закону и столь же по сути своей аморальный. Мне бы не хотелось, чтобы кто-то усмотрел в моих словах стремление выгородить отечественных чиновников-казнокрадов; я прежде всего защищаю от неправомерного охаивания других - добросовестных - госслужащих. К слову, в Германии за злоупотребления ежегодно привлекается к ответу в десять раз больше чиновников, чем в России.

И тем не менее, согласно опросам ВЦИОМ, каждому четвертому респонденту приходилось давать взятку для получения того, что ему и так положено по закону. Как же все-таки покончить с этим злом?

Мы предлагаем максимально ограничить власть чиновников, минимизировать зависимость граждан и юридических лиц от их своеволия, жестко регламентировать деятельность госслужащих, стандартизировать все процедуры оформления и выдачи всевозможных разрешений, справок или отказа в них. Разрешительный принцип во многих случаях необходимо менять на заявительный. Особенно он важен для тех, кто хочет открыть свое дело. Вместо того чтобы, потратив пару-тройку часов на регистрацию устава и открытие счета (как в цивилизованных странах), начать заниматься бизнесом, людям приходится обивать десятки порогов чиновных кабинетов, оформлять кипы документов, брать сотни справок и на все получать Разрешение.

Бытует мнение, что чиновничье сообщество не поддается реорганизации. Массовые сокращения в министерствах и ведомствах заканчивались в советские времена одним и тем же - появлением новых подразделений и увеличением числа чиновников. Вот и новая - демократическая - власть, распустив мощнейший партийный и советский аппарат, сократив большое количество министерств, с изумлением обнаружила, что армия клерков не только не уменьшилась, а даже выросла. В чем причина невероятной стойкости "беловоротничковых солдатиков"?

В неадекватности функций многих министерств и ведомств, других управленческих структур экономическим и общественным реалиям. Под каждую же функцию, как известно, подбирается персонал. И зачастую получается так: задач у министерства выше крыши, людей - соответственно, а эффективность - нулевая. Недооценка вопросов государственной службы и повышения эффективности госуправления обходится России очень дорого. Откладывание многих решений под сукно, "сырые" законы, общая невнятность российских реформ - закономерный результат отсутствия в нашей стране системы госслужбы как таковой. Есть лишь соответствующий закон, однако нет глубокой юридической проработки условий функционирования этого института. Поэтому отсутствуют правовые нормы, связанные, в частности, с отбором кадров, их продвижением по службе, установлением зависимости между зарплатой и результатами (прежде всего качественными) труда и т.д.

Действительно, численность аппарата постоянно растет, однако 140-тысячный ее прирост произошел за последние пять лет на региональном уровне. На федеральном же она сократилась на тысячу человек. В России сегодня 1 млн. чиновников. В Германии же - 2,6 млн., т.е. в два с половиной раза больше, чем у нас! Если брать процентное соотношение госслужащих и общей численности населения, то и здесь мы отстаем от многих развитых стран. Хотя, разумеется, методики подсчета зачастую несопоставимы. Другое дело, эффективность госаппарата. Вот тут сравнение далеко не в нашу пользу.

Что касается "жизнестойкости" чиновников, то держать удар они действительно умеют. Однако что в этом плохого? Сегодня государственный служащий практически бесправен и не защищен от субъективизма без конца меняющихся руководителей, политической конъюнктуры и т.д. Посмотрите, что делается в регионах, где со сменой губернатора, а значит, и администрации вынуждено увольняться 30-50% служащих. Частая перетасовка чиновников происходит и в столице: одно министерство ликвидируется, другое создается. Безусловно, подобная кадровая карусель исподволь сплачивает чиновников, заставляет их бороться за свое существование, вынуждает становиться конформистами, подлаживающимися под интересы начальника. Понятно, что поведение такой команды "единомышленников" определяется известным принципом "ты начальник - я дурак."

Но ведь существуют и объективные причины кадровых перестановок: омоложение аппарата, потребность в новых, обученных современным технологиям менеджмента сотрудниках, не отягощенных прежними стереотипами.

О важности и необходимости обновления чиновных рядов никто не спорит. Но и постоянное перетряхивание аппарата - губительная практика. Особенно негативно она сказывается на молодых работниках, которые в условиях нестабильности перестают дорожить своим местом. Ситуация осложняется и тем, что часть из них не отягощена и этическими принципами. Результаты обследований, проведенных нашими социологами, свидетельствуют: чем моложе сотрудник и чем меньше стаж его работы в государственных органах, тем терпимее он относится к отклонениям от моральных норм. И чем дольше продлится такое положение, тем дороже государству будет стоить этот нравственный "пофигизм" молодых чиновников.

Какой, на ваш взгляд, должна быть государственная служба в России?
Идеальная госслужба представляется мне отлаженным механизмом, объединяющим социально ответственных профессионалов, которые служат национальным интересам. Причем ее структуру невозможно скопировать у кого-то, это нужно делать самим, тщательно выстраивая и оптимизируя административную иерархию.

Многое можно позаимствовать из отечественного опыта "гражданской службы", в XIX в. бывшей одной из самых эффективных в Европе. Согласно царскому Указу "О гражданской службе" в России (в отличие от многих других государств) существовал открытый конкурс на замещение государственных должностей. Сегодня об этом можно только мечтать. К сожалению, Николай II, предоставивший право "усмотрительно увольнять чиновников, вплоть до глав департаментов, без объяснения причин и без права восстановления по суду", похоронил опыт своих предшественников. Начавшаяся с тех времен кадровая чехарда в системе госуправления не прекращается до сих пор.

Считаю, что добиться эффективности госслужбы без введения системы пожизненного найма не реально. Экзамены, конкурс, присяга, отказ от некоторых гражданских прав, грамотная ротация кадров, при которой карьерный рост напрямую связан с квалификацией, постоянным повышением ее уровня, 25-летний стаж работы, выход на пенсию в 60-65 лет - непременные условия этой схемы. В этом случае у чиновника формируется психология работника, который трудится не на министерство или губернатора, а служит Государству. Вступая в должность, он заключает договор с министерством государственной службы (его аналоги существуют во всех цивилизованных странах) и направляется в то ведомство, где его опыт, знания, квалификация более всего необходимы. Статус же госслужащего защитит его от глупости и произвола вышестоящего начальника. Его должность нельзя будет ни ликвидировать, ни раскассировать.

Остается ли у государства в этом случае право политических кадровых назначений?
Безусловно, но по достаточно ограниченному кругу людей, в который входят министр и его первые заместители. Свои порядки должны быть в администрации президента. В отношении же всех других чиновников необходимо строго соблюдать принцип карьерной кадровой службы.

А где гарантия, что модернизация госслужбы и стабилизация кадрового корпуса не обернутся еще большим бюрократизмом, ростом мздоимства, волокиты и т.п.?

Такая опасность существует, если "играть в одни ворота". Поэтому в законе о госслужбе необходимо прописать очень жесткие требования к чиновнику за результаты и качество его труда, отношение к делу, людям. Любые попытки мздоимства, волокиты и издевательства над человеком должны становиться гласными, пресекаться и наказываться. Деятельность чиновников необходимо сделать абсолютно прозрачной для общественного контроля. Особую роль в этом призваны сыграть СМИ, оперативно и максимально правдиво информирующие общество о каждом подобном нарушении.

Но ведь из-за закрытости ведомств, засекреченности их деятельности это подчас невозможно сделать. А иные из них ведь попросту не реагируют ни на публикации, ни на телевизионный репортаж.

Для того чтобы сломать эту практику, во-первых, надо решительным образом сокращать так называемую сферу служебных и ведомственных тайн (секреты должны быть только одни - государственные); во-вторых, следует быстрее перевоспитывать самих чиновников, большинство из которых исповедуют принципы "административного государства". Понятно, что на перестройку сознания, восприятия рыночных ценностей требуется время, но ведь не десятки же лет! Степень же вины чиновников должны определять административные суды, которые, убежден, необходимо создать в ближайшие годы.

Государственная служба, основанная на системе пожизненного найма, как и профессиональная армия, очень дорого стоит. Потянет ли ее наша экономика, согласится ли общество на дополнительные расходы?

Тему "цены вопроса", как правило, акцентируют либо по незнанию, либо сознательно, чтобы загнать проблему в тупик. Помните, сколько было аргументов против перевода армейских льгот (обязательства по которым в последнее время не выполнялись) в прямое денежное довольствие? В итоге это сделано. Хотя часть генералов не удовлетворена: теперь за многие удобства надо платить из собственного кармана. Такая же ситуация и в чиновной сфере, где привыкли к персональным автомобилям, шикарным дачам, оборудованным по последнему слову поликлиникам и санаториям, другим приятным "мелочам" жизни. Убежден, что трансформация льгот в зарплату позволит, если не сократить, то оптимизировать уровень расходов на содержание госаппарата.

И тем не менее, согласитесь, сегодняшнее положение с зарплатой государственных служащих ненормальное, и многие чиновничьи беды произрастают не только на почве неопределенности их полномочий, но и недостойной оплаты их труда. Где выход? Если сравнивать оклады госслужащих России и США, то они, конечно же, несопоставимы; если - с зарплатой отечественного учителя или врача, то чиновник обеспечен гораздо лучше. Хотя, думаю, что 3-3,5 тыс. руб. в месяц для начальника отдела федерального министерства - сумма небольшая. Как я отношусь к предложению десятикратного увеличения зарплаты чиновников? Плохо, потому что оно безнравственно: наш чиновник по сравнению с большинством граждан - далеко не бедный человек. Да, и лозунг "повысить зарплату чиновнику, дабы взятки не брали" унижает тех, кто трудится честно. И метод прямолинейного повышения зарплаты без учета конкретных результатов труда ничего не изменит, главным образом потому что не отвечает рыночным экономическим постулатам. Наши предложения сводятся к следующему. Совершенствовать оплату труда надо в контексте реформирования института государственной службы в целом. Наиболее продуктивной на нынешнем этапе реформ мы считаем модель, в рамках которой оклад чиновника напрямую зависит от динамики роста ВВП. Пойдет вверх этот показатель - повысится и уровень экономического, политического, культурного, социального развития страны, появятся средства на пенсии, стипендии, оплаты, в том числе и чиновников. Согласен, что влияние многих министерств на этот процесс ограниченно или очень косвенно. Но существуют система коэффициентов, методики, с помощью которых можно будет объективно оценить вклад чиновника, например, из Минэкономразвития и его коллег, скажем, из Минкультуры. Безусловно, вечно эта модель существовать не будет. На каком-то этапе придется от нее отказаться, однако сегодня она, по мнению специалистов, наиболее оптимальна.

В какой степени предстоящая административная реформа изменит исследовательский и учебный процессы в возглавляемой вами Академии госслужбы?

Я полагаю, что та идеология обучения государственных и муниципальных служащих, те принципы и подходы, которые исповедуются в РАГС, вполне современны. А методики и программы обучения слушателей, профессиональный уровень преподавательского корпуса соответствуют самым жестким международным требованиям. О высоком качестве подготовки, престижности диплома академии свидетельствует и востребованность выпускников в федеральных, региональных и муниципальных органах власти. У нас учились и учатся, защищали ученые степени многие известные люди: Нурсултан Назарбаев, Владимир Рушайло, Михаил Ванин, Игорь Фархутдинов, Михаил Мень... И сегодня среди слушателей немало федеральных и региональных руководителей.

В структуре научных и учебных заведений страны академия занимает особое место. В чем ее специфика?
Она отражена в названии академии. Помимо обучения, повышения квалификации, переподготовки госслужащих, дополнительного послевузовского образования (в РАГС можно получить второе высшее экономическое и юридическое образование) в задачи академии входит информационно-аналитическая работа. Президент Российской Федерации, руководители органов государственной власти различных уровней принимают немало решений с учетом экспертных оценок наших ученых. Сегодня, например, президент и правительство ждут от академии компетентных предложений по реформированию государственного управления и аппарата. Прислушиваются ли к нам? Востребованность наших разработок в последнее время заметно возросла. Только в прошлом году мы отправили в администрацию президента и другие ведомства свыше 50 аналитических записок и докладов.

Недавно состоялся обстоятельный разговор ведущих специалистов академии с руководителями всех подразделений администрации главы государства. Речь шла не только о формах оптимизации нашего сотрудничества, но и о более эффективном использовании на практике научных разработок и методик, экспертных возможностей наших ученых и преподавателей. Не менее плодотворной была встреча в правительстве с руководителями федеральных министерств и ведомств. Ее главный результат - получение госзаказа на разработку современной кадровой политики в ряде министерств, включая силовые.

Кто основные слушатели академии? Имеют ли госслужащие какие-либо преимущества при поступлении?
Академия - не ведомственное учебное заведение по повышению квалификации. Поэтому в ее стенах и 44 региональных отделениях и филиалах наряду со служащими федеральных, региональных и муниципальных органов власти учатся немало молодых представителей российского бизнеса. В отличие от 489 чиновников, поступивших в 2000 г. в РАГС и обучающихся бесплатно, 387 бизнесменов получают знания на платной основе. Кроме того, 450 человек ежегодно обучаются в аспирантуре, а свыше 500 - защищают кандидатские и докторские диссертации.

Преимуществом при поступлении пользуются, как правило, те госслужащие, у кого нет юридического или экономического образования, без которого в нынешних условиях работать очень сложно. Велик ли конкурс? Двум из трех абитуриентов мы вынуждены отказывать, что не просто, если учесть, что эти люди направляются в академию по заявкам министерств и ведомств, обеих палат Федерального Собрания, 89 субъектов Российской Федерации. Еще более высокая конкуренция на платном отделении.

Я слышал, что прием "платников" с каждым годом увеличивается. С чем это связано?
Бюджетные ассигнования на образование и науку составляют всего 17% от необходимого объема. Остальное мы зарабатываем сами, в том числе и за счет предоставления коммерческих образовательных услуг. И тем не менее бизнесменов и менеджеров, желающих получить диплом РАГС, больше, чем учебных мест. Поэтому многим мы вынуждены отказывать.

Чем прельщает академия: престижным дипломом или уровнем подготовки?
Думаю, что первый фактор играет свою роль, однако решающим все же является качество обучения. 57% наших преподавателей - доктора наук и профессора, многие из которых - известные в стране ученые и авторы уникальных методик, разработок и учебников, по которым учится все российское студенчество. Важный фактор - и сравнительно молодой возрастной уровень преподавателей. Взятая нами линия на омоложение педагогического корпуса, на приглашение современно мыслящих, талантливых специалистов со стороны и закрепление в академии лучших ее выпускников позволяет надеяться на то, что конкурентоспособность и популярность академии будут расти.

К сожалению, карьера далеко не всех ваших выпускников складывается удачно. Отчего так происходит? Пожалуй, это наиболее болезненная проблема. Дело в том (и здесь мы вынуждены вернуться к началу разговора), что российское законодательство о госслужбе не регламентирует многие вопросы кадровой ротации. Отсутствуют и правовые гарантии закрепления за слушателем во время учебы его прежнего места работы. Остаются нерешенными вопросы, связанные с оплатой проезда до места учебы и обратно, проживания, учебного отпуска.

С другой стороны, надо честно признать: далеко не всех наших слушателей можно отнести к "золотому" кадровому резерву. Результаты их тестирования на "входе" (перед вступительными экзаменами) свидетельствуют: доля потенциальных лидеров в общей массе абитуриентов с каждым годом уменьшается. Да, в ходе обучения наши профессора стараются "сломать" у них психологические и управленческие стереотипы, "насытить" современными профессиональными знаниями и навыками, научить принимать оптимальные решения, преодолевать критические ситуации. Однако повторное тестирование на "выходе" (после получения диплома) показало, что окончательно преодолеть в себе комплекс исполнителя удается, увы, далеко не всем. Естественно, что карьера таких управленцев вряд ли будет блестящей.

Мы сочли необходимым проинформировать руководство министерств и ведомств, губернаторов, муниципальные власти о выявленной тенденции. Надеемся, что они подойдут к отбору своих подчиненных, направляемых к нам на учебу, более тщательно.

С распадом Союза остановилось строительство третьего гостиничного корпуса, без окон и дверей уже много лет стоит и спортивно-оздоровительный комплекс академии. Когда они будут введены в строй?

Причины такого положения известны: дефицит бюджета РАГС, собственная бесхозяйственность. Выход один - поиск инвестора на приемлемых для него и академии условиях. В администрации и управделами президента нас поддержали. В настоящее время ведутся переговоры с кредиторами и строителями. Надеюсь, что в текущем году мы возобновим строительство замороженных объектов, а в следующем - его закончим.

Каковы ваши прогнозы относительно перспектив административной реформы? Сколько, например, потребуется времени для создания в стране эффективной системы госуправления, в рамках которой чиновники работали бы не за страх, а за совесть, а главное - на благо народа?

На переломе эпох, в условиях трансформации государства и общества обновляется не только механизм власти, но и чиновничья элита. Однако новые изменения в управленческой системе в одночасье не происходят.

Лечение застарелых болезней чиновного сообщества вызывает сопротивление и неприятие. Это закономерно: подобная реакция сопровождает все прогрессивные преобразования. Поэтому на вопрос о судьбе управленческой реформы отвечу словами апостола Павла: "И знания наши несовершенны, и пророчества наши не полны".

Виктор Шадрин