Страсти по окладам, или сколько "стоит" российский чиновник?

Нередко ссылаются на зарубежный опыт. Действительно, размеры окладов зарубежных чиновников впечатляют. Они побольше тех, что предлагаются отечественным госслужащим. Скажем, месячная зарплата министра в Германии составляет (в пересчете на американскую валюту) более 10 тыс. долл., канцлера - свыше 15 тыс. В США зарплата члена президентской администрации - около 140 тыс. долл. в год. Однако посмотрим на эту статистику с другой стороны. В Германии пособие по безработице составляет около 800 немецких марок, а минимальная зарплата - более 1500. В Японии и того больше. Нетрудно прикинуть соотношение окладов высокопоставленных чиновников с минимальной зарплатой. В развитых странах оно не превышает 20 раз. А что получится у нас, если прислушаемся к рекомендациям специалистов Высшей школы экономики? Оклад начальника отдела министерства (предлагается 15 тыс. руб.) превысит "минималку" (200 руб.) в 75 раз, а заработок министра аж в 750 раз! Согласно же западным исследованиям, дифференциация в оплате труда, превышающая соотношение 30:1, чревата социальными потрясениями.

Так что же оставлять зарплатную схему в нынешнем виде? Ни в коем случае! Тянуть с реформой нельзя. Чем скорее мы ее проведем, тем будет лучше. Низкие оклады ведут к разрастанию теневого социума, коррупции, взяточничеству, обостряют дефицит профессиональных кадров и т.д. Недавний опрос слушателей РАГС показал, что лишь менее 10% респондентов довольны заработком и действующей схемой вознаграждения".

Из предлагаемых российскими специалистами вариантов существенными можно назвать лишь четыре. О первом, предполагающем резкое - до 10-15 раз - увеличение окладов госслужащим, сказано выше. Суть второго, третьего и четвертого - в установлении зависимости их окладов от динамики ВВП, средней по стране заработной платы и роста минимальной заработной платы или прожиточного минимума.

Есть еще одна перспективная схема, которую изучают в Минэкономразвития, Минтруде и Минфине. Речь идет о французской зарплатной модели в министерствах и ведомствах, где фондом оплаты труда распоряжаются министры и руководители. Они самостоятельно определяют оклады своим подчиненным, следят за дифференциацией оплаты их труда. Кроме того, существует специальный правительственный премиальный фонд, из которого чиновники получают доплаты и премии, доходящие порой до полутора-двух окладов. Каждое ведомство имеет право сокращать расходы на инфраструктуру (служебный транспорт, командировки, обслуживание зданий и т.п.), а освободившиеся средства направлять на повышение зарплаты сотрудников.

Николай Волгин: "Иногда зарплате, премии или окладу автоматически присваивают статус мощного стимула. Однако на деле даже супервысокий размер вознаграждения отнюдь не гарантирует пропорциональное повышение его стимулирующей роли, более эффективную работу. По оценкам психологов, эффект увеличения заработка позитивно действует в течение трех месяцев. Затем человек начинает работать в том же, привычном для него расслабленном, режиме. Кстати, не только в реальном секторе экономики половина работников трудится не в полную силу, вполнакала (это подтверждают наши исследования) функционирует и государственная служба.

Причем главная причина, мешающая чиновникам максимально реализовать свои способности, - отсутствие связи между вознаграждением и конкретными результатами их труда. Для того чтобы устранить этот пробел, я и мои коллеги предлагаем поставить их в прямую зависимость. Разумеется, речь идет не о количестве подготовленных и подписанных циркуляров, распоряжений, и т.п. В качестве главного критерия следует взять экономический рост, динамику ВВП. Почему? Дело в том, что именно этот показатель отвечает многим зарплатообразующим и зарплатокорректирующим требованиям. Потому что его рост - важнейшая цель правительства. От динамики ВВП зависит экономическое и социальное развитие страны. А уж зарплата госслужащих - в первую очередь.

Мы исходим из того, что деятельность всех федеральных министерств и ведомств, их руководителей в конечном счете прямо или косвенно влияет (или должна влиять) на экономический рост. Прежде всего это относится к министерствам экономического развития и торговли, энергетики, транспорта, сельского хозяйства, по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, промышленности, науки и технологии и ряду других.

За основу принимаются существующие оклады руководителей названных министерств. А далее зарплата будет увеличиваться по мере роста ВВП. Допустим, в марте 2001 г. ВВП в стране увеличился на 1% по сравнению с прошлым месяцем или мартом 2000-го. В этом случае, к примеру, оклад министра вырастет на 50%, заместителя министра - на 40, начальника управления - на 30%. В апреле ВВП поднялся еще на 2%, оклады руководителей увеличиваются соответственно на 100, 80 и 60%. При снижении этого показателя министерские оклады либо остаются прежними, либо сокращаются адекватно его уменьшению. При этом необходимо учитывать, за счет чего растет ВВП. Если главная причина - высокие цены на нефть, то оклады чиновников целесообразно заморозить либо индексировать более плавно.

Следующий шаг - расчет среднего процента роста окладов руководителей в этих министерствах. В таких же пропорциях должна расти зарплата в других ведомствах, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти. Периодичность повышения уровня оплаты, шкала, инструменты могут быть разными. Это не столь принципиально. Важнее другое: при этом варианте зарплата госслужащих повышается не для предотвращения воровства или получения взяток, а за конкретный вклад в развитие экономики страны.

Конечно, не сложно (если захотеть) найти в связке "зарплата - ВВП" теоретические и методологические погрешности. Например, ограниченное влияние госслужащих на экономические процессы в стране. Действительно, зачастую оно незаметно. Но не потому ли, что чиновники мало заинтересованы? Если же попробовать сделать этот "дуэт" работоспособным, глядишь, появится и заинтересованность, и результаты. Безусловно, такой подход не претендует на вечность, и лет через 10-20 можно будет замкнуть чиновничий заработок на какие-то другие показатели, а может быть, вообще освободить его от каких-либо привязок".

Однако повышение зарплаты чиновников (сколь бы важной не являлась эта проблема) не должно заслонять собой другие острейшие проблемы государственной службы. Можно разработать гармоничную систему стимулирования труда, но если госаппарат не будет адекватно реформирован, то грош ей цена. В этой связи Н.Волгин предлагает, например, параллельно с модернизацией оплаты труда служащих пересмотреть систему их найма и увольнения. Следует подумать и о введении в практику пожизненного найма чиновников, которые, прежде чем попасть на госслужбу, должны пройти строгую "экзаменационную сессию". Это позволит укрепить кадровый "позвоночник" госуправления, основательно "зачистить" министерские кабинеты от многих случайных людей. Совершенствование же механизмов ротации государственных служащих по вертикали и горизонтали даст возможность избежать многих кадровых ошибок.

Почему оклад у вице-мэра больше, чем у вице-премьера

Самое интересное, что нормативов, регулирующих верхнюю планку окладов региональных чиновников, не существует, поэтому каким-то законным образом воздействовать на ситуацию невозможно. Однако на фоне развивающихся в стране тенденций я не исключаю, что в ближайшее время эту проблему нам придется все-таки решать, потому что из разряда нравственных она давно перешла в рязряд политических.

Что касается федеральных государственных служащих, то я бы условно разделил их на две категории. К первой относятся те, кто пришел в министерство после института, чтобы набраться опыта, обзавестись связями, а затем уйти в бизнес на хорошую зарплату. К второй - так называемые старожилы и случайные люди. Профессиональных же государственных служащих, которые (как в некоторых странах) посвящают себя служению Отечеству, у нас, к сожалению, нет. Хотя, безусловно, рано или поздно каста этих людей должна возникнуть и в нашей стране. Тем более что некоторые зачатки профессионального чиновничьего ядра уже просматриваются. В этой связи идея пожизненного найма, высказанная Н.Волгиным, весьма перспективна. Как свидетельствует мировой опыт, плюсов у этого подхода гораздо больше (высокий уровень заработной платы, пенсий и т.д.), чем минусов (лишение ряда прав, в том числе гражданских)".

По мнению Е.Гонтмахера, уровень профессионализма подавляющего большинства отечественных чиновников не соответствует современным требованиям. Поэтому предложения типа, давайте, мол, повысим этим людям зарплату в 10-15 раз, мягко говоря, непродуктивны: "Основная масса федерального чиновничества - не тот контингент, которому следует столько платить". Хотя он и согласен с тем, что нынешняя зарплата до обидного мала. Проблему оптимизации оплаты труда, с его точки зрения, кардинально можно решить только тогда, когда государство ответит на вопросы: сколько чиновников необходимо? Когда система пожизненного найма обретет официальный статус?

Е.Гонтмахер: "Мы, к сожалению, еще не завершили переход от советской централизованной схемы управления к той, которую хотели бы иметь в России. На то, какой ей быть, существуют разные точки зрения. Одни видят ее децентрализованной, другие говорят об укреплении вертикали власти, понимая под этим увеличение числа чиновников. Нет ясности и в вопросе о приложении их труда. Если раньше они занимались распределением денег, сырья, лимитов, составлением балансов, то в условиях рынка их сфера деятельности должна быть совершенно иной. Сегодня чиновник прежде всего должен быть высококлассным экспертом, советником в принятии решений (в том числе и законодательных). К сожалению, до этого пока далеко. В результате мы имеем неэффективную структуру органов управления, начиная с муниципального звена и кончая федеральными министерствами. Недаром все последние годы при смене правительства постоянно происходят какие-то пертурбации: одни министерства ликвидируют, другие сливают, третьи воссоздают вновь...

Сегодня в аппарате правительства работают 1,2 тыс. человек. Такого количества чиновников нет в канцелярии ни одного премьер-министра или президента западных стран. Это связано с тем, что правительственные чиновники, по сути, выполняют функции работников министерств и ведомств, которые зачастую не знают, чем им заниматься. Как только мы избавимся от прежних стереотипов управления страной, как только министерства обретут конкретные функции, станет яснее и решение зарплатной проблемы".

Недавно Всероссийский центр уровня жизни провел исследования уровня оплаты и покупательной способности денежного содержания руководителей региональных органов законодательной и исполнительной власти.

Оказалось, что покупательная способность денежного содержания госслужащих федерального подчинения нередко раз в десять меньше, чем у чиновников, работающих в субъектах Федерации. В регионах при установлении окладов работникам властных структур нет никаких лимитов. И средняя зарплата в области или республике не является ориентиром. Покупательная способность денежного содержания региональных госслужащих может в 15-20 раз превышать покупательную способность средней зарплаты.

Вячеслав Бобков, директор ВЦУЖ: "Анализ материалов по 89 субъектам Федерации дал весьма контрастную картину. Например, денежное содержание руководителей региональных органов законодательной и исполнительной власти в Псковской области (данные на середину прошлого года), по нашим оценкам, превышало среднюю зарплату более чем в 20 раз (при этом средняя зарплата равнялась 1490 руб.). В то же время в Иркутской области средняя зарплата составляла 2770 руб., а денежное содержание руководителей - превышала ее немногим более чем в два раза.

Исследование выявило следующую закономерность: чем ниже уровень жизни населения, тем выше зарплата местных руководителей. Например в третьем квартале 2000 г. в Ивановской области, Чувашской Республике и Коми-Пермяцком АО среднедушевые денежные доходы граждан были в целом ниже прожиточного уровня, а зарплата руководителей превышала этот показатель в 12-14 раз. Между тем, в Ивановской области долги местных бюджетов по зарплате составляли на 1 августа 2000 г. 14,7 млн. руб. Почему так происходит? Да потому что размер чиновничьих окладов в регионах устанавливают сами руководители. Никаких нормативных документов на этот счет не существует. Поэтому у кого-то размер денежного содержания может быть 30-40 тыс. руб. в месяц, а у кого-то в десять раз меньше.

Считаем, что пришло время ввести общие правила. Суть наших предложений в следующем. Для региональных чиновников высокого ранга следует установить верхнюю планку на уровне шести средних зарплат в данном субъекте Федерации (для сравнения: денежное содержание федерального министра сейчас в 4,5-5 раз превышает среднюю зарплату по стране). Способствуя повышению уровня жизни в своем регионе, чиновники таким образом будут обеспечивать себе более высокую зарплату.

Теперь о федеральных органах власти и управления. Здесь работникам, на мой взгляд, заметно недоплачивают. Главный специалист министерства, например, получает 1725 руб., заместитель начальника отдела - 2025, начальник отдела - 2400. Между тем средняя зарплата в столице уже превысила 4 тыс. руб. Так что повышение жалованья госслужащим явно назрело. Оно должно обеспечивать, как говорят специалисты, бюджет высокого достатка, т.е. быть не ниже семи-восьми прожиточных минимумов. Речь идет о начальниках департаментов, заместителях министра, словом, о руководителях верхнего эшелона. Иными словами, нижняя граница денежного вознаграждения для этой категории работников может составлять (по сегодняшним меркам) 9-10 тыс. руб. Это примерно в четыре раза выше средней зарплаты в стране.

Если новшества вводить, скажем, в четвертом квартале 2001 г. (раньше практически ничего не сделаешь), то можно использовать дополнительные доходы федеральной казны. Искомые средства возможно получить и за счет сокращения кадров. Но в любом случае при разработке бюджета на 2002 г. необходимо предусмотреть соответствующие ассигнования на эти цели. Если же говорить о регионах, то там, где уровень оплаты чиновников слишком низкий, придется искать внутренние резервы".

Каждой группе чиновников - адекватную систему оплаты труда

Евгений Сапиро, директор научно-информационного центра РАГС: "Говоря о реформе госслужбы, необходимо ответить на ряд достаточно сложных вопросов. Например, что такое труд госслужащего с точки зрения оплаты? На производстве сложились два вида деятельности: относительно рутинная текущая (например, начальника цеха) и инновационная, творческая (скажем, ведущего конструктора). Каждая из них оплачивается по-разному, в том числе и на принципах "сдельщины", ставки которой уже вполне устоялись.

В труде госслужащих, к сожалению, подобного четкого деления нет. Не определены ни функциональные, ни отраслевые особенности чиновничьей деятельности. А ведь если проводить аналогию с производством, то можно заметить, что для одних чиновников главное - качественное выполнение бюрократических процедур, той самой рутинной работы. Для других - поиск нестандартных, прорывных решений. И вот здесь возникает необходимость той самой "сдельщины". В министерстве, как и на производстве, обязательно должны быть две системы показателей, привязанных к специфике труда той или иной группы госслужащих. Причем их ни в коем случае не должно быть много, иначе можно увязнуть в учете".

По мнению же бывшего министра труда, а ныне заместителя Государственного секретаря, члена постоянного комитета Союзного государства Россия-Беларусь С.Калашникова, любые параллели между оплатой труда в промышленности и на госслужбе не приемлемы в принципе, в частности из-за различия источников средств.

Что касается проблемы оплаты труда госслужащих, то главное, с его точки зрения, не ее размер и соотношение с прожиточным минимумом, а мотивационная составляющая. Он считает, что смешивать в одну кучу мотивы выбора места работы (должности) и систему стимулов чиновничьего труда не следует.

Сергей Калашников: "Стоимость" каждого чиновника определяется на рынке труда. Понятно, что в нее входит не только денежное содержание, но и социальный статус, другие элементы. Кстати, как показывают многочисленные исследования, еще с советских времен уровень заработной платы не является для чиновника определяющим.

Что касается мотивации, то общей для всех групп госслужащих (а по моей классификации их три) не существует. У каждой - своя собственная.

Для абсолютного большинства, особенно руководящего уровня, характерен высокий уровень социальных притязаний. Главный фактор их мотивации - общественное признание, успешная карьера и т.п. Удовлетворяя свои амбиции (в хорошем смысле), они готовы получать небольшую зарплату. Ясно, что для этой категории чиновников необходима особая система стимулов.

Для второй группы чиновников (собственно рядовых исполнителей) главной "приманкой", приведшей их в министерские коридоры, является фактор социальной стабильности. Убежденные в том, что государственные структуры стабильнее и надежнее любого бизнеса, они сознательно идут на небольшую зарплату, резонно полагая: пусть мало, но регулярно.

Лейтмотив похода в чиновничество людей из третьей группы - стремление принадлежать к определенной социальной касте. В данном случае - государственных служащих. Начав работать в аппарате Союзного государства, я поразился тому, как много людей, ранее занимавших высокие посты в Минфине и Министерстве экономики, а сегодня находящихся в приличном бизнесе, просятся на достаточно скромные должности в наше далеко не самое престижное ведомство".

Касаясь показателей, определяющих уровень зарплаты, С.Калашников считает, что там, где можно объективно оценить качество и количество труда, нужно соответственно и платить. Там же, где результаты труда отдельно взятого чиновника определить в принципе невозможно, следует вводить систему интегральных оценок через ту же аттестацию. Для этого необходимо разработать новые разряды, ранги, которые бы "фиксировали" уровень профессионализма всех работников.

С.Калашников: "Мне кажется, что проблема размера зарплаты чиновников возникает скорее из-за раздвоения нашего сознания. Некоторые сопоставляют ее с уровнем жизни в России, другие - с окладами коллег в странах Европы, что побуждает их к подведению теоретической базы под решение необходимости повышения зарплаты.

Я же считаю, что все предложения по изменению системы оплаты чиновников должны исходить из общей концепции госслужбы и совокупности предоставленных им социальных льгот и гарантий. Ведь мы прекрасно знаем, что вопрос прикрепления к той или иной поликлинике, наличие персональной машины (содержание которой в Москве ежемесячно составляет 2 тыс. долл.) для многих чиновников является определяющим при поступлении или переходе на ту или иную государственную должность. Поэтому нельзя отдельно говорить о зарплате, отдельно - о пенсиях, отдельно - о социальных гарантиях".

Точка зрения А.Барабашева, заместителя декана факультета госуправления МГУ, заключается в том, что для каждой категории и каждого типа государственных служащих должен быть и соответствующий вариант оплаты труда. Если, скажем, речь идет об окладах чиновников очень высокого уровня (тех, кого называют "политическими назначенцами"), от деятельности которых во многом зависит функционирование экономики страны в целом, а значит, и динамика ВВП, то при условии экономического роста они должны соответственно повышаться. Прозрачность ситуации, по его мнению, полностью оправдывает подобное решение.

Алексей Барабашев: "ВВП может стать базовым зарплатным показателем для чиновников, выполняющих процедурные обязанности или так называемую регламентную, рутинную работу. Поэтому и их зарплату легко увязать с ростом валового продукта. Для служащих же, которые предлагают и осуществляют прорывные идеи, целесообразно вводить контрактную систему оплаты труда. Это позволит платить им ровно столько, насколько эффективно ими были разработаны и реализованы те или иные программы и проекты. Что касается аналитиков и экспертов, привлекаемых властью для выполнения кратковременных задач и возвращающихся затем назад в свои лаборатории и университеты, для них можно "сконструировать" совершенно отличную от упомянутых зарплатную схему".

Тем самым для каждого типа госслужащих предлагается свой - оптимальный - вариант зарплаты и отпадает нужда в поиске синтетического подхода. Как считает А.Барабашев, прежде чем внедрять в жизнь тот или иной вариант, следовало бы провести пилотные испытания, объективно оценить их результаты и уже затем принимать решение.

Профессор РАГС Н.Захаров считает: привязка зарплаты госчиновников к динамике ВВП или ее радикальное и многократное повышение трудно реализуемы и не способны решить главную задачу - повышение эффективности и результативности работы госаппарата. Уязвимое место первой модели - отсутствие адекватных практических механизмов, позволяющих увязать результативность труда и зарплату каждого отдельно взятого чиновника с ростом или падением ВВП. Недостатки второй модели связаны с ее радикальной либерально-рыночной направленностью. Предлагаемый вариант одномоментного и многократного (в 10-15 раз) повышения оплаты труда госчиновников трудно осуществить по ряду принципиальных соображений.

Николай Захаров: "Если учесть весь комплекс денежных и неденежных компенсаций и вознаграждений нынешнего российского госчиновника, то его "цена" вполне сопоставима со среднерыночной "ценой" специалистов подобного профиля. Более того, по нашим оценкам, она в три-четыре раза выше средней по России зарплаты бюджетников. Если в этих условиях повысить зарплату госчиновников еще в 10-15 раз, то это приведет к деструктивным последствиям.

Согласно утверждениям сторонников концепции резкого повышения зарплаты чиновников, эффективность управленческого аппарата повысится лишь тогда, когда в него придут молодые и талантливые менеджеры. А они появятся лишь при условии высокой оплаты труда.

Однако практика показывает, что далеко не все бизнес-управленцы - эффективные госчиновники. Кроме того, отнюдь не факт, что действующий и достаточно опытный управленец и при десятикратном увеличении ему зарплаты пропорционально повысит эффективность своего труда.

Зарплата - лишь один из видов цены рабочей силы, которая не всегда точно отражает качество или потенциал рабочей силы госчиновника, "улавливает" компоненты его профессиональной квалификации.

Говорить о рынке труда госчиновников можно лишь с большой натяжкой. До сих пор преобладающей формой их набора является не свободный "рыночный" выбор на конкурсной основе, а их выдвижение по личным, клановым пристрастиям или по конъюнктурным соображениям, что приводит к определенной асимметрии спроса и предложения (при повышенном спросе предложение явно отстает). С одной стороны, это связано с тем, что в вузах основам госслужбы обучается чуть более 26 тыс. человек (выпуск в 2000 г. составил всего 2,6 тыс. человек). И это при том, что общая численность госчиновников в стране - свыше 1,1 млн. человек. С другой стороны, качество претендентов оставляет желать лучшего. Многие, далеко не самые квалифицированные работники активно предлагают себя в качестве госчиновников в расчете на получение политических, материальных и других выгод.

Все вышесказанное обусловливает необходимость поиска некоего смешанного варианта оплаты труда чиновников".

(Окончание следует)