Copyright © Журнал "Человек и труд" № 2, 2001 г.
Людмила Ржаницына Доктор экономических наук, профессор Институт экономики РАН Ольга Ольшанская Главный специалист ФНПР
Наглядный пример - американская модель организации социальной помощи, которая основывается на индивидуальной поддержке бедных и предусматривает продовольственные талоны, прямые выплаты на детей и престарелых и т.д. Американцы весьма критически оценивают свою систему, считая, что во многом именно она способствовала формированию целых поколений государственных иждивенцев. Итог известен: в этой богатейшей стране на протяжении десятков лет сохраняется массовая бедность - четверть населения находится ниже ее официальной черты. Недаром в последнее время наблюдаются попытки уменьшить эту категорию граждан путем развития профессионального обучения, общественных работ и осуществления других мер, стимулирующих возвращение людей к трудовому образу жизни. Так, в США при увеличении доходов у бенефициариев за счет их собственных усилий пособие по бедности частично сокращается.
Системы социальной защиты реформируются и в европейских странах. Щедрая раздача помощи, и это сегодня признается практически всеми, не ликвидирует причины бедности, каковыми являются низкая оплата труда, мизерные трудовые пенсии, определяемые, в свою очередь, прежде всего экономическими факторами. Социально-экономическая ситуация в стране - производная роста производства, сокращения безработицы, оптимальной политики распределения доходов. Не случайно, мировое сообщество расценивает активную политику занятости как главный инструмент в борьбе с бедностью.
Практика развитых рыночных экономик подтверждает преимущества обязательного социального страхования как основы организации социальной защиты по сравнению с предоставлением социальных пособий. Такая система формирует у граждан дополнительную мотивацию к труду, позволяет увереннее чувствовать себя.
Принцип солидарности - один из фундаментальных в социальном страховании, означает, что при наступлении страхового случая нуждающемуся помогают все участники системы. При этом менее оплачиваемые категории населения по сравнению с высокооплачиваемыми находятся в относительно преимущественном положении, поскольку страховые отчисления дифференцированы в большей степени, нежели страховые выплаты. Условие получения страховых выплат одно - трудись, и, когда потребуется, ты обеспечишь себе гарантированную поддержку из тобою же накопленных средств.
Конечно, в страховой системе могут участвовать только люди, способные работать и зарабатывать в настоящее время (трудящиеся, предприниматели, самозанятые) или в прошлом (пенсионеры по трудовым основаниям). Тем же, кто никогда не работал, является инвалидом с детства или находится в экстремальном положении, без прямой помощи из государственного бюджета (т. е. без пособий) не обойтись. Но государство существует именно благодаря работающему населению, поэтому необходимо всемерно поощрять занятость, в том числе и разъясняя смысл построения системы социального страхования и участия в ней. Без формирования такой системы государственный бюджет даже вполне благополучной страны не справится с бременем социальных расходов.
И Россия не может быть исключением. Нужно только, чтобы власть использовала инструменты государственной политики - законы, системы налогов, льгот, выплат и т.д., в соответствии со сложившимися условиями и ментальностью населения. А они, по нашему мнению, ближе к социально-рыночному типу хозяйствования и социал-демократическим моделям, нежели к либеральным. Впрочем, в нынешних заявлениях разработчиков экономической политики с их креном в сторону бюджетной централизации в управлении социальной сферой либеральная идея не просматривается вообще. Во всяком случае, представляется неверным разрушение тех структур в социальной сфере, где реально начали утверждаться страховые принципы, соответствующие рыночным отношениям.
Другое дело, что механизмы различных видов страхования надо корректировать. Не получилось, скажем, с территориальным медицинским страхованием - перейти к организации страховых касс. Если, к примеру, выяснилось, что застрахованные слабо участвуют в программах занятости, что средств не хватает и фонды непрозрачны, то следовало бы тщательно разобраться в причинах этого, но не разрушать функционирующую систему. Опыт Скандинавских стран, Франции, Германии и т.п. свидетельствует, что использование метода социально-страховой защиты оправдывает себя полностью.
Но, к сожалению, у нас в стране представители исполнительной власти, судя по всему, предпочитают не эволюцию, или постепенное совершенствование действующих социальных служб и фондов, а революционные перемены. Это подтверждают программные документы правительства и последние решения Госдумы по пересмотру ряда законов.
На положении трудящихся негативно скажется и фактическая отмена страхования по безработице. Настораживает объявленное сокращение численности безработных. Поскольку отныне пособия им будут платить из бюджета, вероятнее всего, следует ожидать резкого ужесточения условий получения статуса безработного. Вызывает также сомнение сама возможность покрытия из бюджета расходов на обучение и переобучение ищущих работу, на поддержку и субсидирование малого бизнеса и самозанятости ранее безработных, другие активные программы борьбы с безработицей, т.е. на все, чем занимались органы ФГСЗН, использовавшие средства внебюджетного фонда.
Существует реальная опасность того, что государство станет ограничивать "страховые" выплаты, руководствуясь задачами бюджетной экономии. И если во всем мире при определении размеров социальных пособий действует правило их сопоставления (и установления определенного соотношения) с заработной платой застрахованного, то для бюджетного регулирования главное - выполнение фискальных задач по максимизации государственных доходов и минимизации расходов.
Судя по отдельным высказываниям ответственных лиц, существуют проекты ограничения страховых выплат величиной прожиточного минимума. А в нашей стране он значительно ниже средней заработной платы. Возможность подобного ограничения обосновывается кризисной ситуацией в стране, необходимостью "затянуть пояса", чтобы в целях оживления экономики увеличить инвестиции в развитие производства. Вместе с тем доходы богатых слоев населения всячески оберегаются. Вторая часть Налогового кодекса, по существу, освобождает их от уплаты значительной части подоходного налога, ставки которого ранее возрастали с 12 до 30% в зависимости от величины доходов. С 2001 г. плоская 13%-ная налоговая шкала "уравняла" олигарха и уборщицу.
Новый Налоговый кодекс, если он будет принят, позволит состоятельным слоям населения экономить средства и на взносах в ПФР: чем выше заработная плата, тем ниже взнос - с зарплаты до 100 тыс. руб. в год (ее получает 94% работающих) работодатель будет платить по-прежнему 28%, а со 100 тыс. и более - от половины до трети этой ставки. Так что социальная цена реформы опять распределяется неравномерно: ущемлены не только бедные, но и средние слои законопослушных граждан. К тому же у малообеспеченных отменен налоговый вычет на ребенка при доходах от 20 тыс. до 50 тыс. руб.
Согласно законопроекту, не будут оплачиваться первые три дня нетрудоспособности. Сокращается число оплачиваемых дней в году по уходу за больным ребенком. К тому же ни одно пособие по временной нетрудоспособности (за исключением случаев производственной травмы и профзаболевания) не достигает 100% заработка. Вводится его ограничение нестраховой категорией прожиточного минимумами. И уж совсем нелогичным выглядит намерение ограничить оплату отпуска по беременности и родам при том, что в России происходит беспрецедентное для мирного времени падение рождаемости на фоне колоссальной смертности; в результате наблюдается ежегодное сокращение населения.
Правда, есть в рассматриваемом законопроекте один положительный момент для работников с семейными обязанностями: им устанавливается оплата отпуска по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет в размере 50% средней заработной платы. Но тут же вводится ограничение: оплата не должна превышать 60% прожиточного минимума. Так, если мать или отец зарабатывает 2000 руб. в месяц, то размер пособия по уходу составит не 1000 руб., а 720 руб.
Второе чтение проекта пока отложено. Полагаем, что обратиться к депутатам с обоснованными возражениями против очередного ущемления прав женщин и пренебрежения интересами здоровья нации - долг соответствующих научных и общественных организаций.
Главная идея, сформулированная в программе Центра стратегических исследований под руководством Г.Грефа, заключается в том, чтобы отменить большинство льгот (на проезд, квартплату, бесплатные лекарства и т.п.), установленных для определенных категорий населения, и перейти к адресной социальной помощи по нуждаемости.
В качестве одного из вариантов предлагается: для лиц, получающих льготы по профессиональному признаку (военнослужащих, таможенников, судей, прокуроров, милиционеров и т.п.), включить их в доходы; для граждан с особыми заслугами перед Российской Федерацией (чернобыльцев, инвалидов и участников войн и т. п.) действующие в настоящее время льготы сохранить (возможно, в виде денежной компенсации); для остальных граждан (ветеранов труда, инвалидов, одиноких, престарелых, малообеспеченных и т.п.) льготы сохранить только в случае, если их доходы ниже прожиточного минимума.
Если, например, у пенсионерки пенсия выше прожиточного минимума, то ей придется платить за проезд, когда она отправится на оптовый рынок купить продукты подешевле. При такой системе определения нуждаемости одинокий престарелый человек лишний раз не позвонит по телефону. Подобный расход вообще не учтен в расчетах прожиточного минимума. Круг претендентов на пособие по бедности сузится очень сильно. Малообеспеченные инвалиды, хотя и смогут получить пособие, но вряд ли при нынешних ценах покупка необходимого лекарства будет им по карману.
Одинокие матери и многодетные семьи, согласно новому порядку предоставления льгот, тоже попадут в своего рода зону риска: если они с трудом хоть немного увеличат свои доходы, то легко могут остаться без квартирной дотации.
Подобные ситуации в западной экономической литературе называются "ловушками бедности": людям легче получать пособие, чем трудиться. Пресса уже сообщала о факте, когда вся деревня "стучала" в органы соцзащиты, чтобы соседке, имеющей козу, не давали пособия. Для старого человека выход остается один - отказаться от забот и трудностей, связанных с содержанием животного, и полностью перейти на государственное иждивение. Такая модель поведения навязывается любому человеку, занятому в личном подсобном хозяйстве или каким-то мелким ремеслом. Ведь проще не утруждать себя и быть бедным. При переходе к адресной социальной помощи подобная дилемма возникает у низкооплачиваемой женщины с детьми, у пенсионера и инвалида, работающих на самых простых должностях в государственных учреждениях. Получить пособие легче, чем ездить на работу, терпеть неудобства, напрягаться.
Во многих развитых странах выплачивается пособие по нуждаемости. В принципе ничего плохого в этом нет. Но подавляющее большинство граждан получает достаточную для достойной жизни заработную плату или пенсию, покрывающую все необходимые расходы. У нас же значительная часть трудящихся получает зарплату или пенсию, не адекватные уровню цен на продукты и товары, несопоставимые с постоянно растущими тарифами на жилье, транспорт, тем паче на ставшие фактически коммерческими медицину и образование. Не следует забывать, что выжить в этих условиях до сих пор позволяли так называемые льготы, которые были, по сути, социальной компенсацией за низкую цену рабочей силы и соответственно маленькую трудовую пенсию.
С отменой перечисленных выше льгот без соответствующего роста зарплаты и пенсий для многих граждан увеличивается вероятность стать бедными, а следовательно, клиентами социальной службы, где надо доказывать свою нуждаемость, собирать справки и заполнять декларации о доходах и имуществе (жилье, земля, подсобное хозяйство и т.п.). А пособие после столь унизительной процедуры, если и будет получено, то вряд ли покроет необходимые расходы. Если сегодня, по данным региональных служб, число бедных - около 50 млн., то с отменой социальных компенсаций их будет гораздо больше.
Не трудно подсчитать, какие огромные средства нужны государству на выплаты адресного пособия по бедности. Вряд ли в ближайшее время можно рассчитывать на столь значительные дополнительные поступления в бюджет. Отсюда вывод: упорядочение и отмена нынешних социальных "льгот" возможны исключительно параллельно или лучше даже одновременно с существенным повышением основных доходов населения - оплаты труда и пенсий.
Минимальная заработная плата с 1 января 2001 г. повышается до 200 руб. и с 1 июля 2001 г. - до 300 руб. в месяц. Ее отношение к прожиточному минимуму увеличится с 10 до 20%.
Если из-за свертывания внебюджетных фондов существенно изменятся денежные потоки, то выиграет не только правительство как институт государственной власти, получая в свое распоряжение "второй бюджет" и свободу маневра, но и конкретные ведомства. Увеличение поступлений в бюджет означает, в том числе, рост объемов отчислений от собранных средств в пользу Минналогов и Минфина, которые "законно" получат их на свои нужды. А масштаб вновь проходящих через налоговые и казначейские каналы средств таков, что всего 1% отчислений в собственные фонды соответствующих ведомств для нужд их сотрудников - это дополнительно 4 млрд. руб. в год. Этой суммы было бы достаточно, чтобы выплатить пособия 5 млн. малообеспеченных детей или осуществить программу более масштабную, чем "Дети России".
Никто не возражает против необходимости упорядочить многолетние наслоения социального законодательства, отменить устаревшие положения и улучшить работу социальных служб. Но задуманный глобальный одномоментный их слом очень похож на то, что мы "уже проходили". Чтобы не наступить снова на те же грабли, следует действовать более осмотрительно, добиваясь не просто минимизации социальных расходов государства любой ценой, а действительно реформируя социальную сферу в интересах единения общества и развития национального производства.