Валентин РОИК
Доктор экономических наук, профессор
Одно из важнейших направлений реформы отечественной
пенсионной системы - трансформация института досрочных
пенсий за работу в особых условиях труда в институт
профессиональных пенсий. Это чрезвычайно сложная многоплановая задача. Масштаб проблем социального, экономического, медицинского и правового характера, существующих в этой
сфере, безуспешные попытки их решения (в 70-х, 80-х, 90-х годах) обусловливают необходимость анализа неудач, оценки
реалистичности предлагаемого алгоритма решения, уточнения
концептуальных подходов к созданию профессиональных
пенсионных систем.
Предпосылки реформирования
досрочных пенсий
В СССР институт досрочного выхода на пенсию в связи с работой в особых условиях труда (вредных и опасных для здоровья) и выслугой лет сформировался в 40 - 70-х годах. Индустриализация народного хозяйства объективно требовала использования принципиально новых форм защиты работников от рисков профессионального труда, особенно в горно-рудной, металлургической, атомной промышленности, тяжелом машиностроении, на авиационном и водном транспорте. С конца XIX в. в развитых странах базовым институтом социальной защиты, связанной с условиями труда, стало обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Его отличительная особенность заключается в органическом сочетании профессионально-групповых и индивидуальных форм защиты, базирующихся на статистической оценке профессионального риска по однородным группам работников, использовании научно обоснованных подходов к выявлению факторов риска и проведению профилактических мероприятий, применении страховых методов компенсационных выплат с учетом результатов медицинской экспертизы индивидуальной утраты трудоспособности, а также предоставлении пострадавшим на производстве реабилитационных услуг.
Отечественная модель социальной защиты в отличие от принятой в большинстве развитых стран зижделась не на институте социального страхования, а на государственном социальном обеспечении (в форме института досрочных пенсий). Считалось, что в плановой экономике социальные риски отсутствуют, а социальное страхование относится к атрибутам исключительно рыночной экономики.
Установление досрочных пенсий производилось на основе экспертных методов оценки условий труда и административно-коллективных формах регулирования права на досрочные пенсии (утверждаемые правительством Списки № 1 и 2). Что касается статистического, медицинского и страхового инструментария оценки профессиональных рисков и системы медико-социальной реабилитации, то они практически не развивались.
Выявляемость профзаболеваний (на 10 тыс. работающих) в СССР, а сейчас и в России в 30-40 раз меньше, чем в аналогичных профессиональных группах работающих в западных странах, хотя условия труда на наших предприятиях более неблагоприятные (в том числе, и по объективным причинам - несовершенная структура промышленности, суровые климатические условия). В США, например, ежегодно выявляется 300-350 тыс. профбольных, а в России всего 10-11 тыс.
Институт досрочных пенсий в полной мере отвечал социалистическому типу экономических отношений. Предприятия со значительной долей занятых, имеющих право на досрочные пенсии, не несли финансовой нагрузки по оплате досрочных пенсий и медицинской помощи своим работникам. Соответствующие затраты финансировались из бюджета. В итоге в обыденном сознании сложилось представление "о бесплатности" досрочных пенсий.
Такое положение дел приводило к "растворенности" экономической составляющей профессиональных рисков в государственной системе социального обеспечения и здравоохранения, что исключало возможность объективной оценки уровней рисков для отдельных предприятий.
Данная модель экономических отношений, по сути, действует и сегодня: во многом именно этим и объясняются трудности, которые придется преодолеть в процессе реформирования системы досрочных пенсий.
Массовый административный характер регулирования права на досрочную пенсию (по Спискам) привел к беспрецедентным (по мировым меркам) масштабам применения в нашей стране данного пенсионного института. Право на досрочные пенсии (с юридических позиций это факт признания досрочной - раньше общеустановленного возраста выхода на пенсию - утраты трудоспособности) распространяется более чем на 2 тыс. наименований профессий и должностей, количество же их получателей достигает почти пятой части общего числа получателей трудовых пенсий.
В начале 2001 г. структура получателей досрочных пенсий была следующей: 4,8 млн. пенсий - за работу в особых условиях труда (Списки № 1 и 2); 1,8 млн. - за работу на Крайнем Севере, 640 тыс. пенсий - за выслугу лет (педагогические и медицинские работники).
Численность получателей досрочных пенсий на протяжении последних десяти лет постоянно возрастала. Одна из основных причин подобного положения вытекает из действующих правовых норм, которые позволяют работодателям не оплачивать затраты по финансированию досрочных пенсий. То есть фактически данные расходы солидарно несут пенсионеры. Таким образом, миф о бесплатности досрочных пенсий продолжает воспроизводиться.
Используя столь выгодную для себя ситуацию, работодатели с помощью пенсионных льгот решают вопросы укомплектования рабочей силой производства с вредными и опасными условиями труда и компенсации утраты трудоспособности своих работников, практически не принимая радикальных мер по улучшению условий труда. В отдельных отраслях экономики до 50-60% персонала имеют право на досрочные пенсии за работу в особых условиях труда.
Каковы основные пороки существующей системы досрочных пенсий?
Во-первых, право на их получение предоставляется безотносительно к фактическому состоянию условий труда, показателям здоровья и трудоспособности работников. Наряду с объективно неблагоприятными производственными условиями, нередко встречаются и такие, где условия труда находятся в рамках допустимых санитарно-гигиенических норм, однако работники в связи с тем, что их профессии входят в Списки № 1 и 2, пользуются правом на досрочные пенсии.
Во-вторых, уровень социальной защиты работников, занятых на производствах с вредными и опасными условиями труда, не повышается. Напротив, институт досрочных пенсий крайне отрицательно влияет на политику в области условий труда, фактически блокируя проведение активных профилактических мероприятий, развитие систем медицинской и социальной реабилитации пострадавших на производстве.
В-третьих, отвлекаются значительные финансовые ресурсы ПФР (до 20% их объема), что существенно сокращает размеры пенсий другим категориям получателей пенсий (по старости, инвалидности, при утрате кормильца).
Алгоритм решения задачи:
иллюзии и реальность
Проект федерального закона "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации", разработанный Минэкономразвития России, опирается на следующие положения.
Существующую систему досрочных пенсий за работу в особых условиях труда, предоставляемых на основе обязательственного права (по закону, в рамках государственной пенсионнной системы), предлагается трансформировать в систему профессиональных пенсий, предоставляемых на основе договорных отношений между работодателями и работниками (т.е. она передается в частную сферу). За государством при этом сохраняется часть регулирующих функций, закрепленных в нормативных положениях, издаваемых правительством (ст. 6, 8, 9, 11, 12, 20, 22, 23, 25): Типовые правила профессиональной пенсионной системы; Списки рабочих мест с особыми условиями труда; Порядок проведения аттестации рабочих мест с особыми условиями труда; Порядок оценки финансовой и кредитной возможностей для выбора организаций, обеспечивающих функционирование профессиональных пенсионных систем (НПФ, управляющих компаний и специализированных депозитариев), Типовое положение о попечительском совете профессиональной пенсионной системы.
Научно-методическое обеспечение некоторых из названных документов (Списки рабочих мест с особыми условиями труда и методика проведения аттестации рабочих мест) остается весьма слабым. Потребуется немало времени на подготовку их откорректированных вариантов.
Важно подчеркнуть, что отсутствие обоснованных критериев предоставления права на профессиональную пенсию, оставаясь тормозом для разработки Списков рабочих мест с особыми условиями труда, способно привести не к упорядочению и снижению числа застрахованных по профессиональным пенсиям, а к их расширению. Подобная ситуация наблюдалась в 1989-1990 гг., когда при уточнении Списков произошло их увеличение с 7,2 млн. до 8,5 млн. человек.
Правовой новацией законопроекта о профессиональных пенсиях является процедура определения права на такую пенсию. На основе утверждаемых правительством Списков рабочих мест с особыми условиями труда работодатели должны принять "локальным нормативным актом" конкретный перечень рабочих мест, работа на которых дает право на денежные выплаты дополнительно к заработной плате (которые рассматриваются как альтернатива профессиональным пенсиям), провести аттестацию рабочих мест по оценке фактического состояния условий труда и совместно с профсоюзами утвердить в коллективном договоре результаты аттестации и "локальным нормативным актом" исключить соответствующие рабочие места из вышеуказанного заводского перечня. В соответствии с законопроектом это позволит работодателям не уплачивать страховой взнос за работников, чьи рабочие места исключены из заводского перечня. Другими словами, государственный (обязательный по закону) институт досрочных пенсий предлагается трансформировать в институт не обязательного по закону, а договорного регулирования данного вопроса на уровне предприятий, фактически по усмотрению работодателей, т.е. свести их к системе пенсий предприятий. Понятно, что такое положение, обеспечивающее "игру в одни ворота", и опасно, и иллюзорно.
Анализ ситуации на "АвтоВАЗе" (где аттестация проводится регулярно и на высоком уровне, и величина дополат к заработной плате увязана с состоянием условий труда на рабочих местах) свидетельствует о том, что право на досрочные пенсии по Спискам № 1 и 2 имеют 15-16% работающих, условия же труда на большинстве рабочих мест (около 65%) не соответствуют санитарно-гигиеническим нормам (по шуму и вибрации).
Существующие масштабы предоставления досрочных пенсий в основном отражают объективное явление - неблагоприятные условия труда для значительного числа работающих.
Чтобы существенно улучшить условия труда в российской промышленности, необходимо реконструировать большинство предприятий добывающих и обрабатывающих отраслей. А поскольку это потребует огромных средств и времени, надо быть готовым и к тому, что аттестация рабочих мест может привести не к уменьшению получателей профессиональных пенсий по сравнению с получателями досрочных пенсий, а к значительному их увеличению. Соответственно, финансовая нагрузка на работодателей по уплате страховых взносов возрастет.
В этой связи следует очень взвешенно подходить к вопросу выбора способов решения данной проблемы. Структура отечественной экономики разительно отличается от западной: в нашей доминируют добывающие и отрасли, специализирующиеся на первичной переработке. Соответственно, и уровень профессионального риска у нас существенно выше. Положение дел усугубляется и тем, что многие предприятия по добыче ресурсов и их переработке расположены на территориях с экстремальными природно-климатическими условиями.
Применение механизма аттестации рабочих мест по условиям труда с целью подтверждения права на профессиональную пенсию возможно далеко не во всех случаях. Например, для многих профессий на железнодорожном и воздушном транспорте, в атомной энергетике и химической промышленности, где условия труда соответствуют санитарно-гигиеническим нормам, необходимы иные методы и механизмы обоснования права на профессиональную пенсию - медико-психологическая и профессиональная оценка пригодности к выполнению работ с повышенными рисками техногенных аварий, базирующиеся на не предусмотренных законопроектом медико-психологическом и социальном подходах.
Предлагаемая процедура отмены права на профессиональные пенсии по результатам аттестации рабочих мест требует уточнения с позиции защиты прав работающих. Не следует забывать, что на половине предприятий колдоговоры отсутствуют, а большинство работодателей не располагает достоверными сведениями об отдаленных (через 15-20 лет) последствиях работы в особых условиях труда. Поэтому проведение данной работы можно поручить только компетентным органам, в состав которых, помимо представителей работодателей, профсоюзов и негосударственных пенсионных фондов, входили бы специалисты служб медико-социальной экспертизы утраты трудоспособности и социального обеспечения населения. Эту работу могут проводить только специализированные медико-социальные центры, организованные на отраслевом и межотраслевом уровне.
Представляется целесообразным определить в законопроекте независимый (государственный) орган, выполняющий роль арбитра в случаях, когда работодатели и работники не находят консенсуса по поводу отмены права на профессиональные пенсии по результатам аттестации рабочих мест.
Финансовый механизм профессиональных пенсионных систем предлагается организовать исключительно на накопительных принципах без какого-либо перераспределения средств в форме личного страхования. Это означает, что страховые взносы, уплачиваемые работодателями (из которых финансируются профессиональные пенсии работников), будут перечисляться на счета уполномоченных негосударственных пенсионных фондов (либо ПФР). Таким образом, законопроект сводит роль работодателей лишь к уплате страховых взносов.
Мировой опыт свидетельствует, что профессиональные пенсионные системы наиболее эффективно функционируют в тех случаях, когда работодатели принимают активное участие в управлении финансовыми ресурсами. Это осуществляется либо непосредственно, в форме бухгалтерских резервов - суммы, вносимые в счет будущих платежей, записываются в пассив баланса предприятий (данный метод широко используется в ФРГ, обеспечивая немецким предпринимателям значительные инвестиционные ресурсы - до 40% ВВП), либо опосредованно, в форме коллективного страхования жизни (фондируемые пенсионные системы, широко используемые в Великобритании, США, Франции).
Финансовый механизм, предложенный в законопроекте, прописан достаточно схематично и не является экономически привлекательным ни для работников, ни для работодателей.
Для первых - потому что в нем не предусмотрено даже частичного перераспределения средств (за счет страховых накоплений не доживающих до пенсионного возраста работников или с небольшим периодом дожития после выхода на пенсию). Кроме того, индивидуальные накопительные страховые системы подвержены высокому риску несохранности накапливаемых средств в течение длительных временных периодов (в данном случае это 25-30 лет). Даже при невысоких уровнях инфляции (порядка 10-12% в год) в течение восьми-десяти лет размер страховых накоплений нельзя будет с надежностью сохранить и приумножить. Поэтому величина пенсий (коэффициент замещения), как правило, в несколько раз ниже, чем при применении пенсионных схем в виде коллективного страхования со значительной долей перераспределения.
Для вторых - предложенный вариант финансирования профессиональных пенсий усиливает страховую нагрузку: в расчете на одного застрахованного она может составить от 10 до 40% размера заработной платы, а для всей совокупности данной группы застрахованных на предприятиях, где доля рабочих мест с особыми условиями труда высока, дополнительный тариф может достичь 15-25% ФОТ. В связи с такой дополнительной финансовой нагрузкой на предприятия-страхователей по данному виду пенсий для многих из них она окажется непосильной. Например, в целом по железнодорожному транспорту, где на работах с особыми условиями труда занято около 300 тыс. работников, затраты на финансирование профессиональных пенсий превысят 2 млрд. руб. в год. Поэтому необходимо искать альтернативные варианты решения вопроса о финансировании профессиональных пенсий, в частности, для предприятий с высоким уровнем профессиональных рисков.
Важно подчеркнуть и тот факт, что для работников с уровнем заработной платы, превышающим средний размер, по стране, существующий взнос в ПФР (28% зарплаты работника) покрывает расходы на выплаты не только пенсий по старости, но и досрочных пенсий по Спискам № 1 и 2. Поэтому для многих предприятий дополнительный страховой взнос будет неоправданным и несправедливым.
Законопроект предусматривает, что порядок резервирования средств профессиональных пенсионных систем, порядок управления резервным фондом и порядок реализации гарантий сохранности пенсионных взносов (ст. 10) будут определяться особым федеральным законом. По-видимому, целесообразно все законопроекты вносить на обсуждение в одном пакете.
Требуется уточнение
концептуальных подходов
Трансформация системы льготных пенсий за работу в особых условиях труда в институт профессиональных пенсий обусловливает необходимость:
разработки (одновременно с подготовкой законопроекта) пакета сопровождающих нормативных документов, уточняющих концепцию и отдельные положения законопроекта;
использования международного опыта функционирования профессиональных пенсионных систем в части повышения экономической заинтересованности работодателей и работников, а также учета при доработке законопроекта альтернативных вариантов формирования профессиональных пенсионных систем, в том числе корпоративных. Одним из вариантов могло бы стать предоставление возможности относить затраты по финансированию прорфессиональных пенсий на себестоимость выпускаемой продукции в пределах 0,5-1,0 процентного пункта;
проработки поэтапного запуска законопроекта с постепенно возрастающей финансовой нагрузкой на работодателей, например, в течение пяти лет. Для этого потребуется провести расчеты финансовой нагрузки по базовым отраслям экономики, связанной с профессиональными пенсиями.
Представляется целесообразным уточнить общую концепцию формирования профессиональных пенсионных систем, для чего в законопроекте стоило бы предусмотреть:
перенос центра тяжести по регулированию вопросов организации данных систем (оценки права на профессиональные пенсии, выполнения экспертных функций, определения базовых положений долгосрочных договорных отношений, финансовых вопросов) с уровня предприятия на отраслевой уровень;
использование при оценке права на профессиональную пенсию метода комплексной оценки условий труда и состояния здоровья (профессиональной трудоспособности) работников (с помощью специализированных органов Минтруда России и Минздрава России);
создание государственного органа контроля за проведением работы в сфере профессиональных пенсий. Можно было бы восстановить службу экспертизы условий труда, дополнив ее центрами медико-социальной экспертизы профессиональной трудоспособности персонала (ценный опыт накоплен аналогичными службами гражданской авиации и центрами медицины труда, которые на протяжении многих лет проводят подобную работу в отраслях с высокими уровнями профессиональных рисков.