Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 11, 2001 г.
Вячеслав Иванов Начальник отдела государственной экспертизы условий труда Министерства социальной политики Чувашской Республики
Основным законодательным актом, регулирующим трудовые правоотношения в аппаратах государственных органов, является Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Отечественная госслужба уже много лет действует в обстановке нестабильности, что сказывается, в частности, на развитии правоотношений в рамках трудового договора.
Проблему, на наш взгляд, может решить создание эффективного правового механизма отбора граждан в госаппарат и замещения вакантных должностей, построенный на принципах равного доступа к государственной службе, высокого уровня профессионализма и компетентности, обеспечивающего ее стабильность. Реализация этих принципов по определению непосредственно связана с правовым институтом трудового договора. Формированию нормального правового механизма возникновения и прекращения трудовых правоотношений препятствует различное толкование понятий "государственный орган", "государственная служба", "государственный служащий". Например, от того, является ли организация как субъект трудовых правоотношений государственным органом, зависит правовой статус работника организации, а значит, и необходимость применения к нему специальных процедур при заключении и расторжении трудового договора. К сожалению, действующее законодательство о государственной службе РФ не вносит ясности в толкование этих понятий.
В основе трудовых правоотношений в системе госслужбы лежит трудовой договор на неопределенный срок или на срок не более пяти лет - (ст.21, как это и предусмотрено КЗоТом РФ). Причем срочный трудовой договор заключается в тех случаях, когда трудовые правоотношения нельзя установить на неопределенный срок, учитывая характер предстоящей работы, условия ее выполнения или интересы работника, в том числе в случае, непосредственно предусмотренном законом - при поступлении на государственную должность категории "Б".
На практике, например в Чувашской Республике, случаи заключения трудового договора в виде письменного акта при поступлении на государственную службу сравнительно редки. Это объясняется тем, что руководители государственных органов не видят смысла переписывать обязанности сторон трудовых правоотношений из текста закона, поскольку нормы, устанавливающие права, обязанности и ограничения по отношению к сторонам трудового договора, действуют независимо от наличия их в договоре. В письменной форме трудовой договор оформляется лишь в случае его заключения на определенный срок и касается главным образом лиц, продолжающих государственную службу после достижения предельного возраста (60 лет). Самая же распространенная форма заключения трудового договора с государственным служащим - положительная резолюция руководителя государственного органа на заявлении претендента, принимаемого на службу на неопределенный срок, и издание соответствующего приказа (распоряжения), с которым поступающий знакомится под роспись.
При заключении трудового договора с претендентом на должность госслужбы категории "В" - высшей, главной, ведущей и старшей групп - трудовые правоотношения приобретают сложный характер. В данном случае трудовой договор заключается на основании решения конкурсной комиссии государственного органа. При этом иногда необходимо решение вышестоящего органа государственной власти об утверждении кандидата в должности или о его назначении. Проведение конкурса предусмотрено п. 7 ст. 21 закона о госслужбе. В конкурс включаются граждане, подавшие заявления на участие в нем, при соблюдении ряда условий, перечисленных в п. 1, 3 и 4 ст. 21 данного закона.
Должности, для замещения которых требуется принятие административно-правового акта вышестоящего государственного органа как одного из оснований заключения трудового договора, определены соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами. При этом последние часто противоречат ст. 21 закона о госслужбе, поскольку предусматривают освобождение лиц, замещающих государственные должности категории "Б", высшие и главные должности категории "В", вышестоящим органом независимо от содержания трудового договора. Как правило, это - руководители подразделений администрации главы субъекта Федерации, его помощники, заместители руководителей республиканских органов исполнительной власти.
Статья 25 закона о госслужбе предусматривает (помимо зафиксированных в КЗоТе РФ) ряд дополнительных оснований для расторжения трудового договора с госслужащим по инициативе руководителя государственного органа, например: достижение им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы (60 лет), которое, однако, не сообразуется со ст. 2, 32, 37 Конституции РФ, провозглашающими права и свободы граждан, право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду и равный доступ к государственной службе.
Пункт 2 ст. 33 КЗоТа позволяет увольнять работника по инициативе администрации в связи с обнаружившимся несоответствием занимаемой им должности (по результатам аттестации). Однако руководители, производя "чистку аппарата", предпочитают идти на нарушение Трудового кодекса и увольняют "неугодного" служащего по п. 1 ст. 33 - сокращение численности или штата, не производя при этом реального сокращения персонала. Объясняется это просто. Во-первых, далеко не всегда в число "неугодных" попадают действительно некомпетентные, без необходимого образования специалисты - даже суду сложно доказать неправильность решения комиссии, не аттестовавшей служащего. Во-вторых, руководители имеют возможность манипулировать штатным расписанием, при необходимости сокращая, а затем расширяя его (хотя суды не всегда принимают во внимание доводы о том, что сокращение численности (штата) касается подразделения, а не всего ведомства). Такие увольнения в системе государственной службы случаются, как правило, с приходом новых руководителей. Подобная практика - результат несовершенства норм законодательства о госслужбе и труде, регулирующих механизм возникновения и прекращения трудовых правоотношений.
Представляет интерес порядок заключения и расторжения договора о труде (трудового контракта) с руководителем государственной организации. Выполняя должностные функции, получая за это заработную плату и подчиняясь правилам внутреннего трудового распорядка, руководители по формальным признакам могут и не относиться к работникам, что при заключении и расторжении трудового договора лишает их определенных гарантий, предусмотренных КЗоТом РФ. Это вытекает из федеральных законов и подзаконных актов, регулирующих правоотношения в сфере государственного управления образованием, здравоохранением, наукой, культурой и т.д., в том числе Указа Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой". Вместе с тем, согласно ст. 254 КЗоТ РФ, руководители предприятий, учреждений и организаций (в том числе государственных) все же отнесены к "некоторым категориям работников", а заключаемый с ними контракт - к трудовому договору. Более того, здесь же законодатель устанавливает дополнительные (помимо предусмотренных в ст. 33) основания для прекращения трудовых правоотношений, подчеркивая, что к руководителям предприятий могут применяться нормы КЗоТа, соответствующие трудовым правоотношениям.
Для остальных категорий руководителей государственных организаций, входящих в номенклатуру вышестоящего органа административно-правовыми актами государственного органа (постановлениями, распоряжениями или приказами) предусмотрены дополнительные основания возникновения трудовых правоотношений, что противоречит КЗоТу РФ. Причем особенности возникновения и прекращения трудовых правоотношений между государственным органом (как работодателем) и руководителем государственной организации (как работником) схожи с особенностями замещения некоторых государственных должностей, назначение на которые и освобождение от них осуществляется решением соответствующего государственного органа и несет в себе признаки, характерные для гражданско-правовых отношений. Характерный пример - заключение и расторжение с руководителем федерального государственного предприятия в соответствии с гражданским законодательством срочного контракта, предусмотренного вышеупомянутым указом. В указе оговорено, что условия социально-бытового обеспечения не должны быть хуже тех, которые руководитель имел бы, заключив контракт в соответствии с трудовым законодательством. При этом контракт включает ряд обязательных условий, к которым, в частности, отнесена его продолжительность - не менее трех лет.
То есть такой договор, по форме не соответствующий КЗоТу РФ, по сути отвечает его требованиям, подтверждая, что в данном случае имеют место трудовые правоотношения. В то же время наличие такого ограничения, как минимальный срок, на который может быть заключен контракт, и возможность его досрочного расторжения по инициативе государственного органа по условиям контракта (без применения п. 1 ст. 254 КЗоТ) выводит подобные правоотношения за рамки трудового законодательства и ставит под вопрос правосубъектность государственного органа в сфере трудовых правоотношений. Что касается руководителей государственных организаций и учреждений, находящихся на бюджетном финансировании, то для каждой отрасли порядок заключения и расторжения с ними договоров о труде регулируется подзаконными актами на основании соответствующих федеральных законов. Трудовой контракт, заключаемый с руководителем государственного бюджетного учреждения (здравоохранения, образования, театра, музея, библиотеки и т.д.), так же как и контракт с руководителями государственного предприятия, по форме обычно не отвечает нормам трудового законодательства.
В системе госорганов существует еще одна категория административных работников, которых нельзя отнести к руководителям государственных организаций (предприятий или учреждений), включая органы управления или их подразделения. Это те, кто управляет подведомственными учреждениями и созданными ими структурами, не являющимися юридическими лицами: руководители различных центров, фондов и иных относительно самостоятельных учреждений. По своему статусу они обычные наемные работники, которые могут быть приравнены к руководителям подразделений государственного органа или госслужащим. Тем не менее, во многих случаях их принимают на работу по трудовому контракту, который напоминает тот, что заключается с руководителем государственного предприятия. Продолжительность действия такого договора может колебаться от года до трех лет, не отвечая ни нормам трудового законодательства, ни требованиям упомянутого указа.
Таким образом, сегодня институт трудового договора в отношении руководителей государственных организаций представляет собой совокупность правовых норм, весьма условно связанных с отраслью трудового права. В результате возникли соответствующие правоотношения по трудовому договору, на регулирование которых КЗоТ явно не рассчитан. В то же время не следует забывать, что при любых обстоятельствах Конституция РФ (ст. 46) гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод, которые вряд ли можно рассматривать в отрыве от трудового законодательства.
Поскольку условия замещения государственной должности государственной службы предусматривают достаточно жесткие ограничения для госслужащего и основания для его увольнения (ст. 11, 12, 21, 25 закона о госслужбе), работник должен сознательно сделать для себя выбор: соблюдать установленные ограничения и оставаться на службе либо дать руководству повод для расторжения трудового договора.
На практике система организации и прохождения госслужбы имеет пока мало общего с принципами и требованиями, установленными законодательством. Причиной такого положения является не только отсутствие правовых механизмов реализации некоторых норм закона о госслужбе, но и недостаточный уровень самоорганизации этой системы. Если, например, наличие в собственности государственных служащих долей (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций (за что он, вообще говоря, подлежит увольнению с госслужбы) можно объяснить отсутствием установленного федеральным законом механизма передачи их в доверительное управление под гарантии государства, то непроведение конкурсов в том виде, как это предусмотрено законом при назначении на государственные должности госслужбы в целях выполнения конституционной нормы о равном доступе граждан к госслужбе, - только субъективными причинами.
Несмотря на то, что нормативная база оценки квалификации при проведении конкурсов и аттестации существует с 1996-1998 гг., проблема повышения квалификационного уровня госслужащих по-прежнему остается острой. К сожалению, значительная часть руководителей рассматривают соответствующие мероприятия как формальность. Кроме того, правовой механизм проведения конкурсов и аттестаций усложнен и недостаточно отработан: в частности, он не дает возможности руководителю оперативно реализовать решения конкурсных и аттестационных комиссий. Поэтому, пользуясь своим правом, работодатель зачастую принимает решение вопреки мнению членов комиссий либо добивается принятия приемлемого для себя решения путем административного давления на ее членов (своих подчиненных). Но даже подобный кадровый "отбор" не ведет к "отбраковыванию" претендентов, не имеющих требуемой квалификации. Об этом, например, свидетельствуют результаты аттестации госслужащих в Чувашской Республике в 1998 г.: квалификационным требованиям не соответствовало около 10% их численности.
Существуют и объективные факторы, затрудняющие реализацию принципов равного доступа граждан к госслужбе, высокого профессионализма и компетентности госслужащих. До сих пор законодательно не определено, какое образование по конкретной специальности при оценке квалификационного уровня гражданина можно отнести к равноценному. Это приводит к вольному, расширительному толкованию данного понятия со всеми вытекающими последствиями. Законодатель, правительство и орган по вопросам государственной службы РФ все еще не определились и в вопросах, связанных с методикой оценки.
Трудовой договор с гражданином заключается в том случае, если он представил необходимые документы, прошел процедуру конкурсного отбора и отвечает всем требованиям, установленным законом для госслужащих. На практике же в пакете необходимых документов обычно отсутствует медицинское заключение о состоянии здоровья (порядок обследования в учреждении здравоохранения и форма медицинского заключения до сих пор не разработаны), далеко не всегда имеются оформленные надлежащим образом справки из налоговой службы о доходах и имуществе (не говоря уже о достоверности этих сведений).
Впервые или вновь поступающие на госслужбу назначаются на государственные должности категории "Б" и первой группы категории "В". В первом случае трудовое правоотношение возникает из решения вышестоящего государственного органа и трудового договора (сложного юридического фактического состава), во втором - только из трудового договора. Решение о назначении на государственные должности госслужбы 2-й, 3-й, 4-й и 5-й групп категории "В" принимается только по результатам конкурса на замещение вакансии. Трудовое правоотношение в данном случае возникает также из сложного юридического фактического состава.
Трудовое правоотношение в системе госслужбы прекращается в результате расторжения трудового договора по инициативе органа (работодателя), самого служащего и, как это предусмотрено ст. 29 КЗоТ РФ, по инициативе третьей стороны. Основания прекращения трудового договора с госслужащим по инициативе работодателя существенно отличаются от оснований прекращения трудового договора с обычным наемным работником. Более того, последствия прекращения трудового правоотношения имеют свои особенности. В соответствии со ст. 16 закона о госслужбе при ликвидации государственного органа или сокращении его штата госслужащему в случае невозможности предоставления работы в той же госструктуре должна быть предложена государственная должность в другом госучреждении с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности. При невозможности трудоустройства госслужащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка (переквалификация) с сохранением денежного содержания по занимаемой до увольнения должности и непрерывного трудового стажа, а также определение на иную государственную должность госслужбы. При увольнении в связи с ликвидацией государственной организации или сокращением штата госслужащему выплачивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев (помимо выходного пособия). В случае непредоставления ему работы в соответствии с его профессией и квалификацией он остается в реестре (с указанием "в резерве") с сохранением в течение года непрерывного стажа госслужбы. При достижении предельного возраста (60 лет) или в связи с выходом на пенсию (в соответствии с рассмотренными выше положениями Конституции РФ) трудовой договор может быть прекращен с согласия самого госслужащего. Проблему статуса госслужащего, не желающего уходить в отставку после достижения указанного возраста, можно рассматривать и в более широком правовом аспекте, так как законом о госслужбе предусмотрено множество условий и ограничений, при несоблюдении которых трудовой договор с госслужащим может быть расторгнут по инициативе работода-теля.
При отсутствии вышеперечисленных условий и нарушении гражданином законодательных норм при поступлении на работу в госструктуру или замещении государственной должности госслужбы, его правовое положение становится неопределенным. Аналогичная ситуация возникает и в том случае, если лицу, замещающему государственную должность, в течение двух - четырех лет между аттестациями или квалификационными экзаменами не присвоен квалификационный разряд госслужащего (он как бы попадает в положение военнослужащего - офицера, не имеющего воинского звания). Квалификационный разряд госслужащего указывает на соответствие уровня его профессиональной подготовки квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям госслужбы соответствующих групп (ст. 7 закона о госслужбе). То есть, правовой статус гражданина как госслужащего трансформируется в статус обычного наемного работника. Это возможно тогда, когда руководитель государственного органа как субъект трудовых правоотношений, имеющий полномочия работодателя, не использует предоставленное законом право отказа гражданину в приеме на госслужбу либо расторжения трудового договора с лицом, замещающим государственную должность, правовое положение которого является неопределенным.
Проведение конкурса на замещение вакантных должностей строго в рамках законодательства о государственной службе практикуется сравнительно редко, как и аттестация, являющаяся процедурой оценки квалификации лица, замещающего госдолжность. Квалификационные разряды присваиваются госслужащим также не всегда оправданно. Это характерно и для федеральной, и для региональной государственных служб. При наличии или возникновении перечисленных выше обстоятельств, указывающих на отсутствие правоотношений по государственной службе, руководитель госуоргана (в том числе вышестоящего), принимающий решение без учета требований законодательства о госслужбе, фактически пользуется правом работодателя, предоставленным ему КЗоТом.
Нарушение законодательства может привести к различным конфликтным ситуациям. Так, гражданин, не пройдя по конкурсу, может занять вакантную государственную должность, формально получив статус госслужащего. Однако, если информация о вакансии становится известной кому-либо еще и тот в установленные сроки и в установленном порядке представляет в государственный орган соответствующие документы, то с этого момента замещение должности первым претендентом становится юридически неправомерным. Под вопросом и его правовой статус как госслужащего, поскольку он зависит не только от замещаемой государственной должности, но и от степени соответствия механизма ее замещения законодательству о госслужбе и иным государственно-служебным нормам. Еще один характерный пример. Лицо, не имеющее высшего образования по специальности "государственное и муниципальное управление" либо по специализации государственной должности госслужбы, по результатам аттестации признается соответствующим замещаемой должности и получает квалификационный разряд госслужащего. Принимая такое решение, руководитель государственного органа создает не только конфликтную ситуацию в самом учреждении вокруг этого "государственного служащего", но и неправовой прецедент, дискредитирующий саму систему госслужбы.
Спорные ситуации могут возникнуть в связи с достижением предельного возраста (60 лет) лицом, замещающим старшую государственную должность и (по решению руководителя госоргана) продолжающим находиться на госслужбе и пользоваться всеми правами и гарантиями, предусмотренными для госслужащих. Если с ним заключен трудовой договор на неопределенный срок, по Конституции он имеет право работать в государственном органе до тех пор, пока сам не пожелает уволиться. Аналогичная норма предусмотрена и в п.3 ст. 25 закона о госслужбе. Однако при этом он не может сохранить статус государственного служащего, и тогда его правовое положение ограничится рамками правового положения обычного наемного работника.
В этой связи заслуживают внимания законодательные акты, регулирующие правоотношения в некоторых бюджетных отраслях, в соответствии с которыми отдельные категории работников - из фондов медицинского, социального страхования, пенсионного фонда и т.д. - по оплате труда приравниваются к госслужащим. Однако, пользуясь некоторыми правами, предусмотренными для последних, они не могут претендовать на присвоение им квалификационного разряда госслужащего, льготное пенсионное обеспечение и другие социальные гарантии. Руководителям государственных органов, не желающим расторгать трудовой договор с гражданином, поступившим на государственную службу с нарушением законодательных норм или неправомерно замещающим государственную должность государственной службы, можно рекомендовать данную модель трудовых правоотношений. Правовое положение такого работника, на наш взгляд, должно определяться нормами КЗоТа без учета закона о госслужбе.
Особенность рассмотренных норм, в соответствии с которыми трудовые правоотношения в системе государственной службы могут быть прекращены, в том, что они больше привязаны к трудовому законодательству, нежели к законодательству о госслужбе. Его правовые нормы, устанавливающие гарантии при увольнении и фактически опредляющие статус гражданина-государственного служащего, не во всех случаях подкреплены нормативным механизмом их реализации. Исключение - гарантии по выплатам госслужащему, увольняемому по сокращению штатов или в связи с ликвидацией государственной структуры (абз. 3 п.2 ст. 16 закона о госслужбе) и пенсионные гарантии (ст. 19 того же закона). Так, в случае необходимости трудоустройства госслужащего, увольняемого из государственного органа по сокращению штатов или в связи с его ликвидацией (п.1 ст. 16 закона о госслужбе) руководитель другого государственного органа вправе не предлагать ему госдолжность госслужбы, ссылаясь на то, что такая должность (кроме государственных должностей категории "Б" и младших должностей категории "В") должна замещаться по конкурсу. Что касается гарантии переподготовки (переквалификации) госслужащих, увольняемых по вышеуказанному основанию (п.2 ст.16), то средства на эти цели, включая затраты на выплаты денежного содержания по замещаемой должности (весьма значительные по объему), ежегодно должны предусматриваться в соответствующих бюджетах на основе предварительных заявок госорганов и, как правило, для узкого круга лиц. Планирование же расходов, связанных с реализацией гарантий для подлежащих высвобождению госслужащих, представляется нереальным хотя бы по той причине, что невозможно спрогнозировать заранее ликвидацию госструктуры или сокращение штата.
Включение сведений о гражданине, уволенном с госслужбы по п.1 ст. 33 КЗоТа, в реестр государственных служащих и сохранение за ним статуса "государственного служащего в резерве" лишены какого-либо практического смысла. Такой гражданин уравнен в правах с любым другим, выразившим желание поступить на госслужбу одновременно с ним. В любом случае ему придется участвовать в конкурсе наравне со всеми претендентами на госслужбу, так как закон не предоставляет "государственному служащему в резерве" какие-либо преимущества при трудоустройстве в ином госоргане.
Правовое положение гражданина как государственного служащего в отставке, вышедшего на пенсию, распространяется на имеющих стаж госслужбы не менее 15 лет (минимальный стаж, дающий право на повышенную пенсию за выслугу лет). Соответствующее законодательство РФ не предусматривает право на пенсию за выслугу лет госслужащих, прекративших трудовые правоотношения с государственным органом (утративших статус госслужащих) по иным основаниям, кроме следующих:
Тем самым действующее законодательство о госслужбе ущемляет права тех, кто длительное время проработал в системе государственных органов, находясь, например, на госслужбе свыше 15 лет, и по каким-либо причинам (личным, связанным с переездом или переменой гражданства) оставил госслужбу до достижения пенсионного или предельного возраста.
Юридический анализ механизма возникновения и прекращения трудовых правоотношений в системе госорганов, а также сопутствующих проблем показывает, что в нашей стране еще не сформировались условия, позволяющие безболезненно реализовывать общепринятые в мировом сообществе кадровые принципы организации государственного аппарата. Действующее российское законодательство, призванное регулировать эти вопросы, построено таким образом, что в его рамках нельзя разрешать правовые коллизии несудебным способом. Зачастую такие "ошибки" превращаются в норму, а это, в свою очередь, создает почву для нарушений и злоупотреблений в вопросах назначения на должности, освобождения от них, соблюдения конституционных прав граждан на равный доступ к государственной службе и т.п.
Законодательная работа в этом направлении практически не продвигается. В итоге целый пласт трудового законодательства, в частности связанный с институтом трудового договора для руководителей государственных организаций, оказался раздробленным на множество норм, разбросанных по отдельным законам, правовым и нормативным актам. Два основополагающих закона - КЗоТ и закон о госслужбе, по существу, малопригодны для применения в сегодняшних условиях. По многим вопросам приняты временные правовые акты - указы Президента РФ, не всегда учитывающие конституционные права и интересы граждан.
Отсутствие положительных сдвигов в решении данной проблемы объясняется, в том числе, делением государственной службы на федеральную и региональную. В развитых странах подобная практика отсутствует. В федеративных государствах, таких как США, ФРГ, не говоря уже об унитарных, обязательно существует федеральный центр, жестко контролирующий соблюдение законодательства о правоотношениях в сфере госслужбы. Он занимается всей системой подготовки и переподготовки госслужащих, оценкой их профессионального уровня и ведает вопросами замещения государственных должностей.
В Российской Федерации - это сфера компетенции Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ, состоящего из представителей трех независимых ветвей власти. Большую роль играет и соответствующее управление президентской администрации. В субъектах РФ органами управления госслужбой являются соответствующие подразделения администраций, обеспечивающих деятельность высших должностных лиц субъектов Федерации - руководителей регионов. Особенность органов управления госслужбы РФ состоит в том, что все они между собой практически не взаимодействуют.
Проблема усугубляется и тем, что в России только суд берет на себя ответственность за урегулирование неопределенных ситуаций. В настоящее время в ожидании новых кодексов о государственной службе и о труде развитие и совершенствование госслужбы практически приостановлено. Особенно негативно это сказывается на трудовых правоотношениях в аппаратах органов местного самоуправления, которые еще больше оторваны от федерального центра, чем государственные аппараты субъектов Федерации. Нередко региональные законы о муниципальной службе реализуются на местах исключительно исходя из степени правовой культуры, понимания и восприятия главой местного самоуправления тех довольно сложных правовых норм, механизм реализации которых даже в системе госслужбы до конца не отработан.
Решение проблем, которых мы коснулись в этой статье, создаст основу для реального повышения профессионального уровня госслужащих и руководителей, работающих в системе государственных органов, а также обеспечения кадровой стабильности госаппарата.