Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 11, 2001 г.
Алексей Гришковец Кандидат юридических наук Московская государственная юридическая академия
Одна из важных социальных гарантий, предоставляемых государственным служащим, - ежегодный оплачиваемый отпуск - закреплена в части первой п. 3 ст. 15 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ", являющейся производной от положения п. 5 ст. 37 Конституции РФ, где за каждым признается право на отдых.
Cпецифика госслужбы как вида профессиональной деятельности состоит в том, что рабочий день чиновников часто не укладывается в установленные законом временные рамки. Во многих органах власти существует негласное правило: подчиненные остаются на месте "пока не отпустит начальник". Довольно широкое распространение получила работа в выходные дни. В аппарате Правительства РФ суббота - обычный рабочий день не только для абсолютного большинства его руководителей (начальников департаментов, заместителей и начальников отделов), но и для многих рядовых специалистов (советников, консультантов, экспертов). Вполне естественно, что для восстановления затраченных сил и энергии государственному служащему должна предоставляться соответствующая компенсация. Один из вариантов - основной отпуск большей продолжительности, нежели у других наемных работников, который позволяет государственному служащему сохранять работоспособность в условиях напряженного ритма госслужбы.
В трудовом законодательстве отпуск обычно рассматривался и рассматривается как вид времени отдыха. Однако сегодня такой подход представляется не вполне точным, тем более применительно к государственным служащим, чей статус значительно отличается от статуса обычных наемных работников. В юридической литературе, посвященной проблемам госслужбы, предпринимались попытки дать определение "отпуску государственного служащего". Так, профессор В.Шайхатдинов предлагает понимать под ним временное освобождение от выполнения служебных обязанностей по основаниям, предусмотренным федеральными законами и законами субъектов РФ, с сохранением места работы (должности). Однако данное определение вряд ли можно признать полным и юридически точным, поскольку под него, например, полностью подпадает предусмотренное в части второй ст. 14 закона о госслужбе и не имеющее ничего общего с отпуском временное отстранение от исполнения должностных обязанностей (на срок до одного месяца) госслужащего, допустившего должностной проступок. Как известно, на период такого отстранения за ним сохраняется не только замещаемая им должность, но и денежное содержание. Поэтому приведенное выше в основном верное определение нуждается в уточнении. Очевидно, под отпуском госслужащего следует понимать его временное освобождение от исполнения служебных обязанностей с сохранением замещаемой должности, базирующееся не на противоправном поведении, а на его личной инициативе и по основаниям, предусмотренным федеральными законами и законами субъектов РФ.
Служащим органов государственного управления в СССР никаких дополнительных отпусков не полагалось. Продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска, устанавливавшаяся для них на основании гл. V Кодекса законов о труде, составляла первоначально 15, а позднее 24 рабочих дня.
В постсоветский период государственного строительства взгляд на проблему отпусков госслужащих изменился. Стало признаваться их право на дополнительный оплачиваемый отпуск, реализация которого (права) связывается с выслугой лет. Однако декларируемая на федеральном уровне норма на практике не реализуется. Более того, тема отпусков становится как бы закрытой, по существу, они превращаются в скрытую привилегию госслужащих. Первые правовые акты об увеличении продолжительности их ежегодного отпуска, появившиеся в начале 90-х годов, имели гриф "для служебного пользования" и официально не публиковались.
Первоначально отпуска были увеличены только госслужащим администрации Президента и аппарата Совета Министров - Правительства РФ, что было закреплено в соответствующем Указе от 26 февраля 1993 г. № 283 также под грифом "для служебного пользования", который официально не публиковался. Позднее большинство положений этого указа фактически распространилось на госслужащих центральных органов федеральной исполнительной власти, которые тоже юридически были оформлены очередным Указом Президента РФ (от 8 мая 1993 г. № 641) с грифом "для служебного пользования". Данный правовой акт однозначно определял отпуска большей продолжительности для государственных служащих как компенсацию за дополнительную нагрузку и ответственность труда и периодическое выполнение служебных заданий во внеурочное время. Продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска ставилась в зависимость исключительно от замещаемой должности: 36 рабочих дней полагалось руководителям центральных органов федеральной исполнительной власти (например, председателю государственного комитета или начальнику федерального надзора); 34 - их первым заместителям; 32 - заместителям руководителя; 30 рабочих дней - членам коллегии, работающим на постоянной основе. Выслуга лет в расчет не принималась. Безусловно, определенная логика в таком подходе была: ответственность, лежащая на руководителе, действительно больше, нежели у обычного специалиста. В условиях сравнительно низкого уровня оплаты в госаппарате продолжительный оплачиваемый отпуск - достаточно весомый дополнительный стимул, с помощью которого удавалось хоть как-то сдерживать отток квалифицированных управленческих кадров из органов государственной власти.
Таким образом, в качестве социальной гарантии предоставлялся не дополнительный оплачиваемый отпуск, а фактически увеличенный основной (за редким исключением данное положение сохранилось до настоящего времени). Поэтому не правы авторы, рассматривающие дополнительный оплачиваемый отпуск в качестве формы компенсации за ненормированное рабочее время. Фактически компенсацией является установление основного отпуска большей продолжительности. Дополнительный же оплачиваемый отпуск следует рассматривать как своеобразную поощрительную меру, стимулирующую продолжительную госслужбу. Этот подход оказывает стабилизирующее воздействие на кадровую ситуацию в каждом конкретном государственном органе, а значит, и в государственном аппарате в целом.
Впоследствии право на особый порядок предоставления госслужащему отпуска подтверждалось в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. В данном правовом акте предусматривалось деление отпуска на две составляющие: ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней и дополнительный, зависящий от стажа государственной службы (от 5 до 10 лет - 5 календарных дней; от 10 до 15 лет - 10; свыше 15 лет - 15 календарных дней). Поскольку предоставление дополнительного отпуска ставилось в зависимость от стажа госслужбы, важно было четко регламентировать порядок и условия его исчисления. К сожалению, в самом Положении о федеральной государственной службе они не определялись. В нем содержалась лишь бланкетная норма, отсылающая к соответствующему закону РФ, который, впрочем, так и не был принят, хотя во второй половине 1994 г. рабочая группа Совета по кадровой политике при Президенте РФ рассматривала данный вопрос.
Был подготовлен (но так и не принят) проект указа Президента РФ "О стаже для предоставления дополнительного оплачиваемого отпуска федеральному государственному служащему". В нем предлагалось рассчитывать стаж госслужбы (для предоставления дополнительного оплачиваемого отпуска) в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, по которым исчислялся стаж при установлении ежемесячных надбавок за выслугу лет к должностному окладу. В тот период порядок определялся соответствующим постановлением Министерства труда РФ от 5 августа 1993 г. Оно имело гриф "для служебного пользования" и формально действовало, пока не было отменено постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 7 июля 2000 г. Подход, избранный рабочей группой Совета по кадровой политики при Президенте РФ, вполне логичен. Специфика государственной службы традиционно состоит в том, что предоставление многих преимуществ и гарантий (в том числе в виде дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет) увязывается с продолжительностью стажа в ней.
К сожалению, соответствующие нормы Положения о федеральной государственной службе так и не были реализованы и дополнительные оплачиваемые отпуска за выслугу лет госслужащим не предоставлялись. Тому могло быть несколько причин. Поскольку большое число госслужащих, в том числе руководителей, пришли в госаппарат сравнительно недавно, стаж их госслужбы был незначителен. Следовательно, формально им не полагался не только максимальный, но и дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет. Кроме того, дополнительные оплачиваемые отпуска за выслугу лет официально не введены из-за большой нагрузки на федеральный бюджет.
Тем не менее, несмотря на это, "каникулы" у работников госаппарата длительные, заметно превышают минимум (30 календарных дней), предусмотренный ст. 18 закона о госслужбе. Правда, их продолжительность зависит не от стажа, а от замещаемой должности. Правовую основу для таких отпусков составляют прежде всего п.п. 3 и 5 ст. 68 КЗоТ РФ, позволяющие администрации госструктуры предоставлять ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска в случаях, предусмотренных законодательством. Кроме того, п. 2 постановления Верховного Совета РСФСР "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О повышении социальных гарантий для трудящихся" от 19 апреля 1991 г. предусматривает право организаций с учетом их производственных и финансовых возможностей предоставлять отпуск большей продолжительности за счет присоединения (полностью или частично) дополнительных отпусков к основному (24 рабочих дня).
Руководствуясь нормами указанных правовых актов, руководители госструктур издают локальные правовые акты, которыми устанавливают для госслужащих оплачиваемые отпуска большей продолжительности, чем это предусматривалось Положением о федеральной государственной службе, а позднее - законом о госслужбе. При этом для определения их конкретной продолжительности обычно ориентируются на длительность отпусков, принятую еще в 1993 г. в администрации Президента РФ и в аппарате Правительства РФ. Именно так рассчитаны отпуска для работников аппарата Госдумы: в соответствии с распоряжением руководителя аппарата нижней палаты от 31 мая 1994 г. работникам, замещающим должности ведущих специалистов и выше, ежегодный оплачиваемый отпуск устанавливается в 36 рабочих дней, остальным - 30 рабочих дней. Аналогичной схемы придерживаются во всех федеральных органах государственной власти.
Нельзя не затронуть еще одну проблему - отзыв госслужащего из отпуска по служебной необходимости, довольно распространенный в органах государственной власти. Конечно, закон не предусматривает право администрации без согласия работника досрочно прервать его отдых. По этому поводу в п. 31 постановления Пленума Верховного суда "О некоторых вопросах применения судами РФ законодательства при разрешении трудовых споров" от 22 декабря 1992 г. специально разъясняется, что отказ работника (в данном случае госслужащего) от выполнения распоряжения администрации о выходе на работу до окончания отпуска нельзя рассматривать как нарушение трудовой дисциплины. Казалось бы, закон на стороне госслужащего. Однако отказаться выйти из отпуска без риска серьезно испортить отношения с непосредственным руководителем он не может. Для того чтобы хоть как-то защитить работника от возможного произвола со стороны администрации, в части второй ст.17 закона о госслужбе устанавливается, что продолжительность одной части используемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней.
Применительно к отпускам госслужащих серьезной новацией является закрепление в части третьей ст. 18 закона о госслужбе права руководителя предоставлять им весьма продолжительные отпуска без сохранения содержания, но не более одного года. В этом отношении госслужащие поставлены в более выгодное положение по сравнению с обычными наемными работниками, чей статус определяется исключительно трудовым законодательством - согласно ст. 76 КЗоТ отпуск по семейным обстоятельствам и другим уважительным причинам без сохранения заработной платы обычно не превышает недели, максимум десяти дней и предоставляется исключительно по усмотрению руководителя.
К сожалению, в законе о госслужбе в отличие от КЗоТа даже в общих чертах не определены случаи, когда речь может идти о предоставлении государственному служащему отпуска без сохранения содержания безотносительно к его продолжительности. Видимо, предполагаются те же основания, что и в ст. 76 КЗоТа, т.е. семейные обстоятельства, например, болезнь или кончина члена семьи госслужащего, а также другие уважительные причины, которые руководителем признаются таковыми в каждом конкретном случае. Очевидно необходимо, пусть в общих чертах, определить перечень оснований, при которых предоставляются продолжительные отпуска без сохранения содержания, и право госслужащего на получение отпуска без сохранения содержания закрепить в законе. Например, в Республике Коми еще в апреле 1994 г. постановлением Совета Министров "Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о государственной службе Республики Коми" установлены случаи, дающие госслужащему право на отпуск без сохранения содержания: необходимость ухода за заболевшим членом семьи, если больше некому за ним ухаживать; состояние здоровья, требующее продолжительного лечения; участникам Великой Отечественной войны и приравненным к ним лицам; женщинам, имеющим двух и более детей до 14 лет. Позднее, в июне 1996 г., данный подход был полностью подтвержден Указом Главы Республики Коми, в котором перечень оснований для предоставления отпуска без сохранения содержания перестал уже быть закрытым. Перечень оснований распространяется даже на иные исключительные случаи, если они признаются таковыми руководителем.
Не менее важно четко установить, включается ли продолжительный отпуск без сохранения содержания в стаж госслужбы. Думается, что на такой вопрос следует дать отрицательный ответ: в этот стаж должны включаться только те периоды, когда госслужащий реально был при исполнении служебных обязанностей (исключая отсутствие по болезни, причиной которой явилось исполнение должностных обязанностей).
Безусловный интерес представляет правовое регулирование порядка установления и предоставления дополнительного оплачиваемого отпуска. На федеральной государственной (гражданской) службе такие отпуска пока не предусмотрены. Поэтому здесь особенно показателен опыт субъектов РФ, практикующих два подхода. В некоторых приняты специальные законы об отпусках госслужащих. В частности, в Краснодарском крае с декабря 1996 г. действует соответствующий закон, в котором предусмотрено право руководителя устанавливать госслужащему дополнительный оплачиваемый отпуск за особые условия работы (от 3 до 14 календарных дней) в пределах ассигнований, выделяемых на содержание данного органа. Правда, не разъяснено что понимать под "особыми условиями работы". Очевидно, имеется в виду прежде всего переработка сверх служебного времени, а также работа в выходные и праздничные дни. По существу, такой отпуск имеет четко выраженный компенсационный характер, в частности, за ненормированное служебное время. Такой подход несомненно заслуживает поддержки, но порядок предоставления подобных отпусков (при условии четкого определения понятия "особые условия работы") требует утверждения на федеральном уровне. Иначе они превратятся в очередную правовую льготу, установленную исключительно в административном порядке. И пользоваться ею, скорее всего, будут руководители разного уровня (начальники департаментов, управлений, отделов), хотя рядовые специалисты зачастую вынуждены работать после официального окончания служебного времени.
Положения, касающиеся отпусков, имеются в законах о госслужбе большинства субъектов РФ, но в ряде случаев продолжительность основного отпуска отличается от той, что установлена в части первой ст. 18 федерального закона о госслужбе (30 календарных дней). Так, в Оренбургской области продолжительность общего отпуска установлена в 36 рабочих дней (ст.26), в Кировской области для отдельных категорий госслужащих он может достигать 40 календарных дней (часть первая ст.20). Решение о предоставлении такого отпуска отдано на усмотрение руководителя государственного ведомства, и его длительность зависит от замещаемой должности. Так, согласно ст.21 закона Псковской области о госслужбе занимающим высшие и главные должности полагается отпуск в 35 календарных дней, ведущие - 32, старшие и младшие - 30 дней. При определении продолжительности дополнительного оплачиваемого отпуска в регионах принимаются в расчет два основных фактора:
Оптимальным представляется следующее сочетание: продолжительность основного отпуска определяется рангом замещаемой государственной должности, а продолжительность дополнительного отпуска - исключительно стажем государственной службы. Такой подход позволил бы максимально учесть специфику службы высших госчиновников, связанную с дополнительной интеллектуальной нагрузкой и повышенной ответственностью, и одновременно поощрить продолжительность пребывания на госслужбе.
Согласно закону о госслужбе Республики Коми (часть первая ст. 18) чиновник имеет право на дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет только при наличии непрерывного стажа госслужбы. Данное требование, если учесть нестабильность правового положения госслужащих, особенно тех, кто замещает государственные должности в органах исполнительной власти, представляется недостаточно убедительным.
Конечно, в случае увольнения по сокращению штатов или в связи с ликвидацией госструктуры у него в течение года сохраняется непрерывный стаж (часть вторая ст.16 федерального закона о госслужбе), но совсем не факт, что за это время уволенный сможет вновь трудоустроиться в госструктуру. В соответствии с федеральным законодательством предоставление социальных гарантий связывается с наличием у служащего не непрерывного, а общего стажа госслужбы определенной продолжительности.
В некоторые региональные законодательства о госслужбе включены пункты, позволяющие лишать служащих дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет. В частности, указом Президента Республики Бурятия "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной и муниципальной службы Республики Бурятия" в 1996 г. введено дисциплинарное взыскание в виде лишения дополнительного оплачиваемого отпуска, предусмотренного частью третьей ст. 22 республиканского закона о госслужбе. Законность названного правового акта сомнительна, поскольку регулирование дисциплинарной ответственности - исключительная прерогатива федерального законодателя (ст. 14 федерального закона). В данном случае президент Республики Бурятия превысил свои полномочия.
В законодательствах многих зарубежных стран закреплено право госслужащих на различные специальные (особые) отпуска. Например, в Германии федеральные госслужащие имеют право на отпуска для политической деятельности, повышения квалификации и т.д. Им оплачиваются отпуска для участия в выборах (например, в парламент) и референдумах, для выполнения почетных обязанностей (например, присяжного заседателя в суде), по личным, прежде всего семейным, обстоятельствам.
Французский чиновник имеет право на пять категорий отпусков, закрепленных в ст. 21 закона о правах и обязанностях служащих: ежегодный, по болезни, на рождение ребенка и уход за ним, на профессиональную и на профсоюзную подготовку. Отпуска по болезни делятся: по болезни, по продолжительной болезни, длительные отпуска для имеющих ряд заболеваний. Отпуска для профсоюзной и профессиональной подготовки - новшество. Поощряется разделение отпусков. Это связано с положением, запрещающим длительное отсутствие (более 31 дня) на службе и добавление дополнительных дней к отпуску, взятому в летний период (с 1 мая по 31 октября).
Отечественное законодательство специальные (особые) отпуска как разновидность отпуска госслужащего не выделяет. Хотя определенные правовые основания для предоставления некоторых видов особых отпусков (для реализации права быть избранным, закрепленного в части второй ст.32 Конституции РФ) имеются. Правда, такое право предоставляется ему на общих основаниях с другими гражданами. Однако понятие "специальный (особый) отпуск" в данном случае не употребляется. Так, ст. 35 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 17 сентября 1997 г. обязывает администрацию освободить гражданина по его заявлению от работы со дня его регистрации в качестве кандидата в депутаты соответствующей избирательной комиссией и до дня официального опубликования общих итогов выборов. Причем этот срок может оказаться довольно продолжительным (для баллотирующихся в депутаты Госдумы - 55-85 дней до голосования и до трех недель после). Освобождение от работы осуществляется по приказу руководителя госоргана или его аппарата о предоставлении служащему неоплачиваемого отпуска. Пребывание в таком отпуске согласно части шестой ст. 49 ФЗ от 17 сентября 1997 г. засчитывается в трудовой стаж по той специальности, по которой работал зарегистрированный кандидат, а значит, и в стаж госслужбы. С последним подходом вряд ли можно согласиться. По нашему мнению, в стаж госслужбы, с которым законодательство обычно связывает предоставление госслужащему дополнительных социальных гарантий, должны включаться только периоды фактического пребывания в должности либо отсутствия на службе, обусловленного интересами самой службы. По той же причине нельзя приравнивать общий стаж чиновника к стажу госслужбы и на этом основании предоставлять ему дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет.
В качестве самостоятельной разновидности специального (особого) отпуска, очевидно, можно рассматривать учебный отпуск, предоставляемый в рамках реализации программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки. В первом случае продолжительность обучения может составлять от двух до шести недель с отрывом и от шести недель до шести месяцев - без отрыва от работы. Во втором - соответственно от трех до шести месяцев и от шести месяцев до одного года. Согласно п. 5 ст. 15 федерального закона о госслужбе на период обучения служащему сохраняется денежное содержание. К сожалению, законодательство никак не определяет правовой статус периода времени, когда государственный служащий проходит обучение. На практике руководитель органа издает приказ о временном (на период обучения) освобождении чиновника от исполнения должностных обязанностей. По существу, данный период есть служебное время. Предоставление служащему специальных отпусков для обучения практикуется во многих государствах. Например, в Эстонии повышение деловой квалификации обязательно раз в пять лет. На время учебного отпуска (до трех месяцев) сохраняется должностной оклад. Подобный подход желателен и для России. При этом период нахождения в учебном отпуске должен засчитываться в стаж государственной службы.
Как разновидность специального (особого) отпуска также следует рассматривать отпуск для работы над диссертацией на соискание ученой степени. Возможность его получения станет дополнительным стимулом к повышению госслужащим профессионального уровня и в конечном счете несомненно скажется на качестве исполнения им должностных обязанностей. Очевидно, надо определить и сроки таких творческих отпусков, которые, возможно, у госслужащих должны быть более продолжительными, нежели у остальных категорий соискателей. Причем все это необходимо оформить законодательно. В настоящее время в соответствии с частью седьмой ст.19 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996 г. госслужащие - аспиранты-заочники - имеют право на ежегодные дополнительные отпуска продолжительностью 30 календарных дней с сохранением средней заработной платы на общих основаниях. Кроме того, для завершения диссертаций на соискание ученой степени кандидата или доктора наук им предоставляется (опять же на общих основаниях) трех- и шестимесячный оплачиваемый отпуск.
Подводя итоги, можно с полным основанием говорить о том, что на госслужбе в целом сложилась (хотя еще и нуждается в упорядочении) определенная система отпусков, которая охватывает: основной или ежегодный оплачиваемый отпуск; дополнительный оплачиваемый отпуск, разновидностями которого являются дополнительный отпуск за выслугу лет и дополнительный отпуск за ненормированное служебное время; отпуск без сохранения денежного содержания (краткосрочный и долгосрочный); специальный (особый) отпуск. Но главная проблема в том, чтобы сделать все отпуска, предоставляемые госслужащему, его субъектным правом, в минимальной степени зависимым от усмотрения администрации госструктуры, в том числе от непосредственного руководителя. Для этого необходимо принять самостоятельный федеральный закон "Об отпуске государственного служащего".