"Мы принимаем многочисленные законы, заранее зная, что они не обеспечены реальным финансированием, просто из политической конъюнктуры...
У нас нет другого выхода, кроме как сокращать избыточные социальные обязательства и строго исполнять те, которые мы сохраним.
Только так можно восстановить доверие народа к государству".
Из Послания Президента РФ В.В. Путина
Федеральному Собранию РФ "Государство Россия"
В общественном сознании бытует расхожее мнение о том, что "законы наши в общем-то хороши, только вот подзаконные акты, принимаемые министерствами и ведомствами на разных уровнях, искажают их суть". Между тем, если без эмоций оценить, экономически взвесив, наше законодательство (особенно в бюджетозатратной социальной сфере), придется признать скорее обратное. Именно благодаря нормотворческим усилиям чиновников на ведомственном - правоприменительном - уровне удается нейтрализовать губительные последствия многих популистских законодательных решений.
Давайте предположим, что, руководствуясь заботой "о простом народе", высший законодательный орган страны принимает федеральный закон "О хорошей погоде в интересах граждан Российской Федерации". В нем будут прописаны замечательные нормы: например, удерживать температуру в пределах +250С летом и -100С зимой, не допускать резких порывов ветра и чрезмерных осадков и т.п. Предположим также, что закон этот будет не "рамочный" (или "модельный" - встречается и такой термин), а самый что ни на есть "прямого действия". Как Конституция России. Как он будет исполняться?
Разумеется, в развитие данного весьма серьезного закона будет издана пара десятков нормативно-правовых и распорядительных актов и, не исключено, несколько федеральных законов, совокупность которых и образует нормативно-правовую базу по его реализации. Не обойтись и без регионального нормотворчества - законов субъектов Федерации, постановлений губернаторов и областных дум...
И каков будет результат, станет ли погода "лучше"? Конечно же, нет: погода - сама по себе (объективные явления, как известно, от рукотворных законов не зависят, как бы витиевато они ни были написаны, и какие бы высокие законодательные инстанции их ни принимали), а закон, "ее регулирующий", со всеми его нормами и предписаниями - сам по себе. И напрасно наивные граждане станут жаловаться в инстанции и суды на "бездействие властей" в связи с июльской жарой и ураганами. Несмотря на всю свою абсурдность, закон "О хорошей погоде в интересах граждан Российской Федерации" будет исполнен: чиновники объяснят недовольным гражданам, что у природы нет плохой погоды, а температура, влажность и скорость ветра были в пределах допустимых законом норм, исходя из рассчитанных в соответствии с постановлениями, распоряжениями и методиками. Знакомая ситуация, не правда ли?
Теперь о реальных законах, реальных ведомствах и о реальном экономическом климате.
Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" устанавливает правовую основу для определения прожиточного минимума в стране и его учета при предоставлении российским гражданам государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и осуществлении других мер социальной защиты. Закон, датированный 24 октября 1997 г., вступил в силу с 1 января 1998 г. Несмотря на свою краткость, это фундаментальный документ, ничего подобного в социальном законодательстве еще не было, и он по праву занял в нем центральное место. За два с небольшим года только на федеральном уровне было издано более десятка нормативно-правовых и распорядительных актов разного уровня - от федеральных законов и правительственных постановлений до постановлений министерств и ведомств, приказов и распоряжений.
Закон определяет, что "прожиточный минимум" - это стоимостная оценка потребительской корзины (ст.1), наполнение которой на федеральном уровне гарантирует Федеральный закон "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" . В этой дармовой (т.е. законодательно гарантированной) корзинке, кроме солидного продуктового набора (мясо и свежая рыба, молоко и сметана, свежие фрукты и овощи, конфеты и печенье, специи и прочие вкусности, есть даже соления), присутствует и так называемая верхняя пальтовая группа (куртки и пальто разных видов), костюмы и платья, белье, три вида полотенец, есть даже женские колготки и домашние тапочки(!), а из товаров "культурно-бытового и хозяйственного назначения" - телевизор, холодильник, стиральная и швейная машины. Натуральный состав потребительской корзины впечатляет!
Не нужно быть семи пядей во лбу, чтобы понять: подобная корзинка (точнее, ее денежное выражение - "прожиточный минимум") способна подорвать бюджет любого государства, если она действительно гарантируется всем, кто не сможет (или не захочет) ее заработать в непростых условиях рыночной экономики. Согласно Федеральному закону "О государственной социальной помощи" граждане и семьи с доходом ниже величины прожиточного минимума считаются малоимущими и имеют право на получение государственной помощи "в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и общим доходом членов малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина". Но одно дело гарантировать сухари голодающим или б/у телогрейки тем, кто едва сводит концы с концами, и совсем другое - телевизоры, костюмы, колготки, конфеты и свежие фрукты (в денежном выражении по текущим рыночным ценам в торговых точках страны)! С такой корзиной и прожиточным минимумом "малоимущие" становятся до неприличия "дорогими". Если бы не нормы потребления, коэффициенты и примеры расчетов, заложенные в Методических рекомендациях по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Федерации и в субъектах Российской Федерации (по федеральному минимуму женщине трудоспособного возраста, например, положено 6 пар колготок на 2 года, среднестатистической семье - три одеяла на 20 лет, швейная машина - на 40 лет и т.д.), Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" стал бы невыполнимым в принципе. Та же участь ожидала бы и упомянутый Закон "О государственной социальной помощи", если бы не определенная гибкость нормотворческой машины федеральных органов исполнительной власти, позволяющая смягчить или по крайней мере отсрочить разрушительное действие социального законодательства, преследующего цель установить "безоблачную погоду" в обществе.
Согласно закону "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации определяется ежеквартально и устанавливается Правительством РФ, в субъектах РФ - органами исполнительной власти субъектов Федерации (ст.4). Таким образом, после официального утверждения величины прожиточного минимума этот показатель перестает быть экономической или статистической величиной и становится категорией юридической со всеми вытекающими правовыми последствиями. Соответственно, и показатели бедности из плоскости экономических расчетов переносятся в политическую практику.
На протяжении всего 2000 г. правительство исправно утверждало ежеквартальные постановления об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации. Следует отметить, что в тот период "бомба прожиточного минимума" была относительно безопасной, поскольку еще не была заложена в бюджет - главный инструмент макроэкономической политики государства. Кроме того, в 2000 г. впервые за последние годы был отмечен рост основных экономических показателей, определяющих развитие страны и уровень жизни ее граждан, т.е. была отмечена относительно "хорошая погода, после десяти лет ненастья". Появилась возможность строить оптимистические прогнозы. Что и было сделано.
Согласно п.2 ст.5 Закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" "минимальный размер оплаты труда и минимальный размер пенсии по старости в Российской Федерации поэтапно повышаются до величины прожиточного минимума. Соотношение между минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости и величиной прожиточного минимума на очередной финансовый год устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год". В относительно благоприятном с точки зрения экономического климата минувшем году были установлены следующие соотношения: в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год" среднегодовое соотношение минимального размера оплаты труда к величине прожиточного минимума трудоспособного населения - 16,7%; минимального размера пенсии по старости к величине прожиточного минимума пенсионера - 16,8% (ст.73). Вместе с тем в ст.1 этого же закона предусмотрительно заложены "условия задачи" - "Утвердить федеральный бюджет на 2001 год... исходя из прогнозируемого... уровня инфляции 12,0 процента (декабрь 2001 года к декабрю 2000 года)".
Фактические показатели 2001 г. прогнозов не оправдали: инфляция по итогам полугодия (июнь 2001 г. к декабрю 2000 г.) составила 12,7%, т.е. в расчете на год более чем в два раза превышает запланированную. Очевидно, что рост цен скажется на величине прожиточного минимума, а его официальное утверждение правительством сыграет роль детонатора заложенных в бюджет фактически не исполнимых в изменившихся экономических условиях обязательств. Чтобы выдержать установленные Законом "О федеральном бюджете на 2001 год" соотношения потребуется провести дополнительную индексацию минимального размера оплаты труда и минимальной пенсии. Дополнительная индексация МРОТ потребует, в свою очередь, соответствующего увеличения ставки 1-го разряда ЕТС и т.д. На этом фоне вполне объяснима столь длительная пауза в выпуске ежеквартальных постановлений об установлении величины прожиточного минимума, которую правительство выдерживает с начала текущего года*.
Отметим, что здесь приведен пример относительно "мягкого" деструктивного воздействия социального законодательства о прожиточном минимуме на бюджетную систему страны. Осуществление всех мер социальной защиты населения, предусмотренных "действующими" законами без сдерживающих механизмов "их реализации", поставило бы крест на бюджете страны и ее денежно-кредитной политике.
Федеральный закон "О государственной социальной помощи", выпущенный 17 июля 1999 г., вступил в силу в 2000 г. Статьей этого закона предусмотрено, что "источниками оказания государственной социальной помощи являются средства федерального бюджета, средства бюджетов Российской Федерации и средства местных бюджетов". Хватит ли этих источников? По расчетам Минэкономразвития, на доведение доходов малоимущих домохозяйств до величины прожиточного минимума потребуется сумма, равная почти половине всех расходов консолидированного бюджета страны или более чем 90% всех расходов федерального бюджета в ценах 1999 г.! Несмотря на то, что никто никогда не видел финансово-экономического обоснования данного закона (как, впрочем, и всех упомянутых законов, за исключением закона о бюджете), это не означает, что он не реализуем. Существуют правительственное постановление (и даже законопроект) о порядке учета доходов малоимущей семьи, есть отработанные методики оценки нуждаемости и, разумеется, официальные рекомендации Минтруда, по которым подсчитают даже такие доходы малоимущих, обратившихся за государственной помощью, о которых они сами не подозревали.
Что касается прожиточного минимума - официального "градусника" бедности и "барометра" уровня жизни, то и его негативное воздействие на финансы страны и экономические стимулы граждан тоже можно ограничить. Смотрим Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.), утвержденную распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-p: "В целях уточнения методологии определения прожиточного минимума как критерия бедности в соответствии с законодательством в условиях реформирования социальной сферы будет осуществляться актуализация потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения с учетом практики экспертизы региональных потребительских корзин". Своя рука - владыка: в российских условиях нормотворчество в социальной сфере при умело поставленном менеджменте может служить таким же эффективным средством макроэкономического регулирования, как бюджет и денежно-кредитная политика (недаром Центробанк ежегодно запрашивает у Минтруда информацию о проводимой политике доходов населения).
А ведь есть еще законы "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР", "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации". Что касается реализации последнего, то в официальных документах, например, говорится, что "... долг в указанном размере не может быть погашен в течение предусмотренных законодательством 30 лет без негативных экономических последствий для страны". Таким образом, если бы не "корректирующая функция" правоприменительных актов, ситуация могла бы быть гораздо хуже...
