Пенсионная реформа

Накопительная система все еще под вопросом

Чтобы Вы могли оценить ситуацию сами, публикуем интервью Михаила ДМИТРИЕВА, первого заместителя министра экономического развития и торговли РФ, которое он дал нашему корреспонденту.

В чем суть разногласий между разработчиками и соисполнителями из Минфина, Минтруда, Центрального банка, ФКЦБ и ПФР? Какой характер - концептуальный или технический - носит непрекращающийся полгода спор?

Предметом дискуссии является ряд вопросов, связанных с организацией процесса инвестирования, определением и закреплением функций по контролю и надзору в накопительной системе, уточнением некоторых процедур. Эти разногласия уже не носят такого конфронтационного характера, как, скажем, раньше, когда решались вопросы: быть или не быть накопительной системе, может ли гражданин формировать свою накопительную пенсию только с помощью государства или он имеет право прибегать к услугам частных специализированных компаний? Сегодняшние дебаты проходят в другом диапазоне и связаны скорее с поиском оптимальных механизмов инвестирования и контроля со стороны государства.

Суть спора - в распределении дополнительных полномочий и функций, возникающих с появлением накопительной системы. Мы предлагаем закрепить их за одним федеральным органом. Наши оппоненты считают необходимым распределить их между ФКЦБ, Инспекцией негосударственных пенсионных фондов при Минтруде, другими ведомствами, осуществляющими контроль за финансовыми организациями.

Почему, на ваш взгляд, не приемлем подход, предлагаемый оппонентами?

Во-первых, потому что у семи нянек дитя, как говорится, без глазу. Во-вторых, размывается ответственность за качество и результаты инвестиционного процесса. И, наконец, в-третьих, потенциальному пенсионеру будет очень сложно уследить и понять, что конкретно происходит с его персональным счетом.

Еще один аргумент в пользу нашей позиции - опыт стран, перешедших на накопительную систему: подобные функции здесь закреплены, как правило, за одним органом. Кому будут переданы эти функции, для нас не принципиально. Главное, чтобы ответственным органом было одно ведомство.

Александр Шохин недавно заявил, что без наличия "инвестиционного пакета" принимать четыре базовых закона о пенсионной реформе во втором чтении будет крайне сложно. Судя по всему, вы разделяете эту точку зрения. Но ведь в тех законах, что прошли первый парламентский барьер, есть практически все необходимые положения, связанные с формированием обязательного накопительного элемента. Там заложены ставки социального налога, направляемые на финансирование накопительной системы; предусмотрен и обособленный учет этих средств. Исключена также возможность их расходования на текущие пенсионные выплаты и покрытие текущего дефицита бюджета ПФ...

Да, это так. Но в прошедших первое чтение законах нет главного - четко прописанного механизма направления накопленных средств на инвестирование. А без него накопительная система фактически лишается фундамента. Кроме того, нужно учитывать и цену вопроса. Например, в 2002 г. на персональных счетах граждан скопится 30 млрд. руб., в 2003 г. - 45 млрд., в 2004 г. - 60 млрд. руб. Не исключено, что при отсутствии необходимой законодательной базы эти средства будут инвестироваться непрозрачным для общества способом. И еще. Чтобы накопительная система четко функционировала, одного инвестиционного закона мало, потребуются десятки нормативно-правовых актов. Но здесь опять возникает тупик. Для того чтобы их подготовить, нужно иметь согласованный вариант законопроекта и время, которого у нас уже нет.

Как выйти из критической ситуации?

Я бы не хотел вдаваться в детали, но, думаю, в ближайшее время разногласия будут преодолены, и обстановка кардинальным образом изменится. Надеюсь, в позитивную сторону. Если же мы не успеем подготовить закон об инвестировании, возникнут колоссальные риски, с которыми нельзя не считаться.

Вопросы контроля и надзора безусловно очень важны, но не менее актуальна и проблема выбора объектов инвестирования пенсионных денег. Куда они будут вкладываться в первую очередь?

Планируется, что на первом этапе - исключительно в федеральные ценные бумаги, причем не только в рублевые, но и в валютные гособлигации, обращающиеся на рынке федеральных долговых обязательств. Будучи наиболее безопасными и простыми с технической точки зрения инструментами, они не только обеспечат максимальную надежность вложения средств, но и позволят "оптимизировать" организационно-правовой механизм инвестирования. И хотя дискуссия по этому вопросу еще продолжается, все ведомства согласны: круг активов для размещения накоплений можно расширять только по прошествии не менее чем полутора - двух лет. Ведь в России прежде ничего подобного не было, а потому развивать систему надо по принципу "не навреди".

Однако многие ограничения - как по процедурам инвестирования, так и по структуре перспективных активов - прописаны в инвестиционном законе лишь отчасти.

Дело в том, что этот закон (рамочный) рассчитан на переходный период, поэтому в нем масса норм, отсылающих к еще не принятым нормативным актам, в частности, связанным с инвестированием в ценные бумаги государственных и иностранных эмитентов.

А не получится ли так, что в отсутствие закона пенсионные деньги будут использоваться на погашение государственного долга?

Это несерьезно: объем госдолга - 190 млрд. долл., ежегодные выплаты по его погашению и обслуживанию - около 15 млрд. долл. Предполагаемое же в 2002 г. инвестирование 1 млрд. долл. пенсионных средств в государственные ценные бумаги даже гипотетически не может принципиальным образом повлиять на долговую ситуацию. В перспективе доля вложений в госактивы будет сокращаться, а доля вложений в акции российских компаний и зарубежные активы, напротив, - возрастать.

Но ведь можно скупать долги государства для того, чтобы от них избавляться...

Это невозможно по одной простой причине: долг государства перед пенсионерами никуда не исчезнет. А учитывая, что накопленные средства инвестируются в интересах будущих пенсионеров, государство просто обязано делать все необходимые выплаты по ценным бумагам в установленные сроки.

Когда в нашу экономику пойдут "длинные" деньги?

Вопрос расширения объектов инвестирования многоаспектный. Потому что, с одной стороны, нет необходимых законов и нормативных актов, регламентирующих процедуру, пропорции, механизмы вложения и защиты пенсионных средств. С другой - наш финансовый рынок пока еще очень слабый. Поэтому вкладывать накопления только в акции нескольких крупнейших компаний типа Газпрома слишком рискованно, потому что пенсионеры будут нести риски, связанные с экономическими результатами только этих пяти-десяти предприятий. Мировой же опыт свидетельствует: более эффективно инвестировать пенсионные средства в десятки, а лучше - в сотни стабильных отечественных компаний. В этом случае риски пенсионеров будут зависеть от общего состояния отечественной экономики.

Если оценивать степень доходности тех или иных финансовых инструментов на перспективу, то наиболее привлекательными для пенсионных накоплений представляются ценные бумаги российских корпораций. Дело в том, что их сегодняшняя стоимость ниже потенциальной в пять-шесть раз. Причины известны. Занижение цен на российские акции - способ компенсации повышенных страновых рисков, к которому прибегают инвесторы. Однако по мере того, как будут уменьшаться их сомнения в предсказуемости нашей экономики (для этого предпринимается комплекс разнонаправленных мер), на фондовом рынке России начнется настоящий бум. И этим мы должны обязательно воспользоваться. В среднесрочной перспективе было бы целесообразно вложить в акции отечественных компаний 25-40% пенсионных накоплений.

Какую долю средств предполагается инвестировать в зарубежные активы?

Покупка ценных бумаг западных стран - одна из надежнейших форм защиты наших пенсионеров и пенсионной системы в целом от возможных неблагоприятных изменений в российской экономике. Считаем, что до 20% пенсионных накоплений целесообразно инвестировать в облигации ведущих государств мира и в акции крупнейших международных корпораций. Речь идет опять-таки не о том, чтобы "вложиться" в одно-два государства или десятку крупнейших мировых компаний. Необходим такой сбалансированный инвестиционный портфель, в котором удешевление, скажем, государственных облигаций Японии компенсировалось бы их ростом в Германии либо Англии, а падение курса акций в автомобилестроении, нивелировалось бы их подъемом в электроэнергетике. В случае сбоев в отечественной экономике подобная диверсификация пенсионных накоплений способна самортизировать их негативные последствия.

20% - предельная доля портфеля или в будущем она будет увеличена?

С точки зрения оптимизации защиты пенсионеров от страновых рисков зарубежная доля инвестиций может быть и больше. Однако уже 20% - это та величина, которая позволит существенно смягчить риски, связанные с негативным развитием событий в экономике отдельной страны.

Когда частный бизнес будет допущен к инвестированию пенсионных денег?

С 2003 г. Дело в том, что НПФ, инвестиционные фонды и страховые компании, обладающие этим правом, не имеют ни опыта подобной работы, ни адекватной правовой основы. Поэтому в ближайшее время предстоит подготовить соответствующие законодательные акты, создать более эффективную систему надзора за их деятельностью и отработать принципы участия, в первую очередь негосударственных пенсионных фондов, в обязательной накопительной системе. Первый этап этой работы предполагается провести в 2003 г. в рамках реализации закона "О профессиональных пенсионных системах" (его проект практически готов к обсуждению в Госдуме). Как известно, профессиональные пенсионные схемы будут финансироваться за счет дополнительных взносов, уплачиваемых работодателями, имеющими рабочие места с особыми и вредными условиями труда. Эти платежи будут поступать на счета работников в ПФР. Однако в случае организации профессиональной пенсионной системы не в ПФР, а в негосударственном секторе (такое решение принимается в рамках коллективного договора) работодатели освобождаются от этого налога в объеме взносов на профессиональные пенсии, перечисляемые в НПФ. В результате создается простой и одновременно эффективный механизм принуждения и контроля: не заплатил работодатель вовремя и в должном объеме взносы в НПФ, автоматически вступает в действие механизм уплаты налога в ПФР.

Оппоненты пенсионной реформы утверждают: с разделением пенсионных отчислений на две части и переводом 14% в госбюджет объем средств ПФР на выплату текущих пенсий будет ежегодно уменьшаться. Ваша точка зрения?

Модель пенсионной реформы сконструирована таким образом, чтобы, во-первых, обеспечивался устойчивый рост пенсионных выплат, во-вторых, поддерживалось стабильное соотношение между средней пенсией и средней заработной платой в течение переходного периода. Кроме того, предусмотрены и дополнительные источники возмещения страховых взносов на накопление.

Обсуждение пенсионных законов будет идти параллельно с дебатами по Трудовому кодексу. Первое чтение согласованного проекта ТК прошло довольно успешно. Однако на следующем этапе предстоит обсудить более 10 тыс. депутатских и правительственных поправок. Какие из них, на ваш взгляд, могут оказаться губительными для законопроекта?

Согласованный вариант Трудового кодекса, принятый Госдумой в первом чтении, - компромисс между советским законодательством и правовыми инициативами, соответствующими реалиям рыночной экономики, демократического государства и формирующегося рынка труда.

На самом деле нынешняя версия проекта ТК мало отличается от старого КЗоТа: изменения касаются в основном процедур принятия и заключения коллективных трудовых договоров, социального партнерства и отчасти заключения и расторжения индивидуальных трудовых договоров. В его основе - нормы, унаследованные от прежней экономической эпохи. И тем не менее новый Трудовой кодекс - все-таки шаг вперед. Можно ли загубить этот документ при повторном рассмотрении? Безусловно. Для этого достаточно даже не 10 тыс., а всего лишь десятка поправок. И из сбалансированного, соответствующего переходному периоду документа он превратится в закон, сдерживающий развитие общества.

Какие поправки представляют наибольшую угрозу? Те, которые необоснованно увеличивают государственные и корпоративные затраты на реализацию трудового законодательства и тем самым провоцируют его неисполнение.

Недавно Бюро экономического анализа по заказу нашего министерства провело сравнительный анализ расходов государства и работодателей, связанных с исполнением норм действующего КЗоТа, профсоюзного, правительственного и согласованного вариантов Трудового кодекса. Оказалось: "стоимость" нового ТК практически та же, что и у действующего. Если же, скажем, будут приняты поправки, увеличивающие финансовую нагрузку на государство и предприятия (минимальную зарплату, например, с будущего года привяжут к прожиточного минимуму), это неминуемо приведет к катастрофическим экономическим и социальным последствиям. Мы столкнемся с невозможностью обеспечить нормальное существование бюджетной сферы и даже экономики целых регионов, где сегодня средняя зарплата едва дотягивает до уровня прожиточного минимума. Такого рода безответственные социальные и экономические решения способны свести на нет тот хрупкий компромисс, который был достигнут в ходе подготовки ТК, и вернуть нас всех к исходной точке дискуссии.

Известно, что правительство направило в парламент пакет законопроектов, связанных с кардинальной перестройкой системы здравоохранения и, в частности, медицинского страхования. В чем суть преобразований?

В данном случае речь идет не только и не столько о том, чтобы осуществить очередную бюрократическую реорганизацию, объединив в единое целое фонды обязательного медицинского и социального страхования Российской Федерации. Цель реформы - реализация конституционных гарантий бесплатной медицинской помощи, осуществление стратегического маневра финансовыми ресурсами, что позволит покрыть существующий 80-миллиардный дефицит финансирования страховых обязательств государства в системе ОМС и изменит траекторию развития отечественного здравоохранения.

При условии, что комплекс этих законов будет рассмотрен и принят в ближайшее время, у нас есть шансы к 2003-2004 гг. получить принципиально иной объем финансовых средств, направляемых на государственную страховую медицину; существенно улучшить на этой основе финансирование учреждений здравоохранения и создать несравненно более благоприятные условия для обеспечения доступности медицинской помощи и существенного улучшения ее качества.

Однако и сегодня система здравоохранения получает из бюджета и ФОМС даже больше средств, чем требуется...

Финансовый ракурс системы здравоохранения таков: значительные средства из бюджета, а также федеральных и территориальных ФМС зачастую превосходят размеры нормативной потребности, определяемой уровнем заболеваемости населения. Однако распределяются эти деньги из рук вон плохо. В результате в больницах и поликлинниках ряда регионов нет средств ни на лекарства, ни на зарплату врачей, процветает теневой рынок незаконных или полулегальных поборов с населения за медицинские услуги. Все большее распространение получает практика дискриминации пациентов по уровню доходов, ограничения доступа малоимущих больных к общественному здравоохранению и т.п.

Первым шагом к наведению порядка в этой сфере является создание единой общенациональной системы медико-социального страхования, цель которой - выравнять финансовую обеспеченность системы медицинского страхования по территориям Российской Федерации. Сегодня, например, в тех регионах, где фонд оплаты труда достаточно солиден и, соответственно, в ФОМС поступают приличные страховые взносы, уровень финансирования системы ОМС позволяет оказывать бесплатные медицинские услуги. В областях же, где территориальный ФОТ находится на среднем уровне и ниже, ощущается колоссальная нехватка средств. Добавив же в эту систему дополнительные источники финансирования и распределяя эти средства более равномерно с учетом складывающейся потребности по всем субъектам Федерации, мы постараемся нормализовать работу страховой медицины на всей территории страны.

Затем, начиная с 2003 г., с помощью консолидированных страховых взносов и дополнительных средств страхования необходимо добиться хотя бы в сфере обязательной страховой медицины (это 60% лечебных услуг) 100%-ого финансирования всех медицинских затрат. Сегодня же они компенсируются лишь на 60% их реальной себестоимости, поэтому многие лечебные учреждения не горят желанием лечить людей бесплатно.

В дальнейшем все лечебные услуги, оказываемые в рамках ОМС, должны компенсироваться не только в части расходов на лекарства, заработную плату врачей, но и на капитальный ремонт, приобретение медицинского оборудования, амортизацию зданий и сооружений. Именно такая схема финансирования позволит добиться перелома в борьбе с нелегальными поборами, по-настоящему заинтересовать врачей и медперсонал оказывать услуги (в том числе и сложную лечебную помощь, требующую госпитализации пациентов) бесплатно.

Нет, это отнюдь не означает, что на коммерческой медицине поставят крест. Напротив, она будет развиваться в тех сферах, где люди готовы платить из собственного кармана за лечебную помощь более высокого качества.

Не означает ли это, что ФОМС будет слит с Фондом социального страхования, а их средства включены в федеральный бюджет, как это произошло с фондом занятости?

Да, ФСС и ФОМС будут объединены. Однако это ни в коем случае не означает, что средства уйдут в госбюджет. Фонд медико-социального страхования (ФМСС) останется государственной внебюджетной организацией, одной из главных задач которого будет выравнивание финансовой обеспеченности медицинского и социального страхования на всей территории страны.