Инфраструктура общественных работ: как изучать, как развивать

Владимир Жарков
Заместитель начальника Управления рынка труда
Минтруда России

Сергей Смирнов
Доктор экономических наук, академик РАЕН
Директор Института социальной политики
Государственного университета - 
Высшей школы экономики

Ситуация несколько изменилась в 2000 г. В январе-июне в общественных работах приняли участие 347,1 тыс. человек, что превысило численность граждан, проходивших обучение по направлению органов ФГСЗН, уже в 2,2 раза. Тем не менее отношение числа участников работ к количеству граждан, которые трудоустроились при содействии службы занятости, увеличилось незначительно - до 20,2%. Сезонные факторы по-прежнему оказывали сильное влияние на масштабы вовлечения граждан в общественные работы: если в конце января 2000 г. речь шла о 22,9 тыс. человек (1,9% общей численности зарегистрированных безработных), то в конце июня - о 87,1 тыс. (8,6%).

Причин, по которым общественные работы не получили широкого распространения в нашей стране, несколько. Одна из них - нетрадиционная структура безработных, во многом обусловленная тем, что в результате реструктуризации экономики в 90-е годы невостребованной оказалась значительная часть лиц, имевших в прошлом высокий профессиональный статус. Так, к концу 1999 г. доля лиц с высшим и средним профессиональным образованием в общей численности безработных, зарегистрированных в органах государственной службы занятости, достигла 36,5%. В январе-марте 2000 г. среди обратившихся в органы ФГСЗН соотношение между теми, кто трудился ранее по рабочим профессиям, и теми, кто занимал должности служащих, составило 1:2,48. Для многих граждан, имеющих высокий образовательный ценз, общественные работы малопривлекательны в силу их непрестижности и относительно невысокого уровня оплаты.

Незначительные масштабы общественных работ в стране объясняются и неразвитостью инфраструктуры общественных работ. Между тем ее совершенствование могло бы помочь привлечению к этим работам значительного числа граждан, равно как и увеличению доходов нуждающихся семей (домохозяйств), в которых имеются зарегистрированные безработные или незанятые граждане.

Под инфраструктурой обычно понимается комплекс необходимых условий, обеспечивающих достижение профильных целей деятельности домохозяйств и субъектов хозяйственной деятельности в определенной сфере общественных отношений, способствующих гармонизации занятости в стране. Исходя из такой посылки можно предположить, что инфраструктура регистрируемого рынка труда должна охватывать комплекс необходимых условий для проведения государственной политики на рынке труда, позволяющей минимизировать уровень регистрируемой безработицы. Достижение этой глобальной цели предполагает решение и более частных задач - например, сокращения масштабов длительной безработицы, приоритетного трудоустройства молодежи и т.п.

Общественные работы, организуемые органами государственной службы занятости, должны способствовать обеспечению соответствия между спросом на них (потребностями определенных контингентов населения) и реальными возможностями их организации на данной территории. Иными словами, любой зарегистрированный безработный, желающий принять участие в общественных работах, должен быть ими обеспечен при условии, конечно, существования объективной потребности в таких работах.

Инфраструктура общественных работ охватывает целый комплекс условий: финансовых, институциональных и организационных.

Под финансовой инфраструктурой общественных работ понимается их консолидированный бюджет, т.е. те средства, которые могут быть направлены на проведение таких работ в очередном финансовом году. Источниками в 1999 и 2000 г. были средства Государственного фонда занятости населения, организаций и местных бюджетов.

Институциональная инфраструктура общественных работ включает специальные подразделения государственной службы занятости, отвечающие за их проведение; негосударственные структуры, организующие общественные работы; местные администрации, предприятия и организации, формирующие спрос на общественные работы.

Организационная инфраструктура общественных работ охватывает весь спектр взаимоотношений между физическими лицами (участниками общественных работ) и юридическими лицами, отвечающими за их проведение, с учетом отношений по поводу финансовых обязательств, возникающих в сфере общественных работ, порядка их организации и проведения, предоставления социальных гарантий их участникам и т.п.

Опыт регионов в области организации инфраструктурного обеспечения общественных работ необходимо изучать системно. Важно оценить, как региональные органы государственной службы занятости используют в своей деятельности федеральное законодательство, а именно Закон "О занятости населения в Российской Федерации", который предоставляет регионам значительную свободу в организации общественных работ. К ограничениям, которые, впрочем, не оказывают существенного влияния на организационную инфраструктуру общественных работ, относятся, например, требования федерального законодательства предоставлять преимущественное право на участие в них отдельным категориям безработных граждан, следовать общим принципам заключения трудовых договоров (контрактов) с участвующими в общественных работах, четко определять источники их финансирования и др. При условии соблюдения отмеченных ограничений во всем остальном регионы вполне самостоятельны.

Изучение накопленного опыта организации и финансирования общественных работ целесообразно начинать с установления критериев отбора тех регионов, где достигнуты наибольшие успехи.

Абсолютный критерий - это общая численность охваченных общественными работами в регионе, поскольку при прочих равных условиях масштабы инфраструктуры прямо зависят от количества граждан, принимающих в них участие.

Относительный критерий - отношение численности граждан, принимавших участие в общественных работах, к общему количеству зарегистрированных безработных или к общей численности незанятых граждан, состоящих на учете в органах государственной службы занятости в регионе.

На основе сравнения значений абсолютного и относительного критериев по регионам можно их проранжировать, выделив те, чьи показатели окажутся наилучшими.

Статистика показывает, что концентрация общественных работ в ряде регионов страны исключительно высока. В 1999 г. почти половина их участников (48%) работала всего в 10 регионах; в то же время на 45 регионов (51,1% их общего числа) пришлось всего 10,7%. Наибольшая их концентрация зафиксирована в Москве (10,6% общего числа), Нижегородской области (7,2) и Республике Дагестан (6,1%).

В контексте изучения опыта и особенностей функционирования организационной инфраструктуры общественных работ представляется целесообразным по абсолютному критерию рассмотреть не более 20 регионов. В эту группу, помимо трех названных выше регионов, вошли Краснодарский и Алтайский края, Кировская, Ростовская, Свердловская, Волгоградская, Челябинская, Липецкая, Воронежская, Пермская области, республики Коми, Саха (Якутия), Башкортостан, Марий Эл, Мордовия и Санкт-Петербург.

Сопоставление этого перечня со списком регионов, выявленных на основе одного из относительных критериев (отношение количества участников общественных работ к общей численности зарегистрированных безработных), свидетельствует, что они на 65% совпадают. В состав представляющих интерес для изучения 20 регионов с учетом второго показателя вошли 13 регионов: Москва, Нижегородская область, Республика Дагестан, Краснодарский край, Кировская, Ростовская области, Республика Коми, Волгоградская область, Республика Саха (Якутия), Липецкая, Воронежская, Пермская области и Республика Марий Эл. Аналогичные результаты были получены и при ранжировании субъектов Российской Федерации по показателю соотношения количества участников общественных работ и общей численности незанятых, состоящих на учете в органах ФГСЗН.

С ликвидацией в наступившем году фонда занятости и переходом на бюджетный принцип финансирования государственной политики занятости и государственной политики на рынке труда особый интерес с точки зрения изучения инфраструктуры общественных работ стали представлять регионы, где доля организаций (работодателей) и местного бюджета в финансировании этих работ достаточно велика. Объясняется это тем, что в условиях реструктуризации источников финансирования общественных работ можно с весьма высокой степенью вероятности говорить о задержках средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. В таких условиях показатель степени независимости регионов от федерального центра в части финансирования общественных работ очень важен при окончательном отборе регионов, чей позитивный опыт заслуживает изучения.

Итак, налицо не более 20-25 регионов, где общественным работам уделяется серьезное внимание либо в силу значительного числа участников общественных работ, либо ввиду большой значимости последних в регулировании ситуации на регистрируемом рынке труда, либо в силу ориентации их финансирования на средства местных бюджетов, предприятий и организаций.

С учетом структуры финансирования общественных работ по регионам перечень субъектов Российской Федерации, опыт которых представляет особый интерес, приобретает следующий вид: Липецкая, Кировская, Волгоградская, Ростовская, Воронежская области, Республика Коми, Калужская область, Краснодарский край, Республика Мордовия, Нижегородская, Свердловская, Челябинская области, Москва, Республика Марий Эл, Республика Дагестан, Орловская область, Республика Саха (Якутия), Коми-Пермяцкий АО, Пермская область, Республика Алтай, Смоленская, Ульяновская, Курская, Саратовская и Сахалинская области.

В связи с ликвидацией фонда занятости существование организационной инфраструктуры общественных работ и самой схемы их финансирования в целом поставлено под угрозу. В лучшем положении оказались те регионы, которым в 90-х годах удалось добиться такой структуры бюджета общественных работ, при которой лишь незначительная часть расходов финансируется из фонда занятости.

К сожалению, таких регионов сравнительно немного. Например, в 1999 г. при средней по стране доле фонда занятости в затратах на организацию общественных работ, равной 62,1%, только в семи регионах она не превысила 10% (в том числе в Калининградской области - 4,4%, Ненецком АО - 6,4, Псковской области - 6,8, Коми-Пермяцком АО - 6,9, Чукотском АО - 8,5, Тамбовской области - 9,1 и в Орловской области - 10%). Вместе с тем в 11 российских регионах доля средств этого фонда в структуре затрат на финансирование общественных работ превысила 90%. В республиках Карелия и Саха (Якутия), Оренбургской области, Агинском Бурятском АО все общественные работы финансировались за счет средств фонда занятости. В Ямало-Ненецком АО, республиках Татарстан, Дагестан и Тыва, Москве, Усть-Ордынском Бурятском АО, Иркутской области доля этих средств колебалась в пределах 93,5 - 97,3%.

По-видимому, следует ожидать определенных изменений в структуре общественных работ по территориям. В этой связи возникают проблемы, связанные прежде всего с определением направлений развития организационной инфраструктуры общественных работ в изменившихся условиях их финансирования.

По нашему мнению, уже в первой половине 2001 г. целесообразно провести анкетирование руководителей региональных органов государственной службы занятости в целях получения информации об их представлениях относительно реформирования организационной инфраструктуры общественных работ и разработки на федеральном уровне соответствующих рекомендаций. Они должны стать составной частью Положения об организации общественных работ, корректировка которого в новых условиях очевидна.