На протяжении последних десяти лет реформа пенсионной системы декларируется в качестве одной из первоочередных задач социальной политики. Это обусловлено тем, что существующая пенсионная система не удовлетворяет общество. Кроме того, в среднесрочной перспективе возможно нарушение ее финансового равновесия прежде всего из-за изменения возрастной структуры населения, ухудшения количественного соотношения между занятыми и пенсионерами.
Выработка отпимальной стратегии реформирования предполагает, в том числе, и выбор методологии оценки совокупности факторов, влияющих на состояние пенсионной системы. По нашему мнению, институциональный подход - наиболее адекватный метод такой оценки.
Исходные положения
институциональной теории
Понятие "институт" (от латинского institum - установление, учреждение) заимствовано учеными-экономистами из юриспруденции. Сущностными характеристиками данной категории выступают как юридические нормы, так и порядок установления взаимосвязи между ними. Это позволяет упорядочить (регламентировать) отношения между субъектами права с целью придания им устойчивого характера, для чего и создаются соответствующие организационные структуры и органы контроля.
Устоявшимися и признанными в юридической науке считаются институты собственности, наследственности (наследования прав), договорных отношений (контрактов) и т.п.
Экономические и социологические доктрины институционализма и неоинституционализма основываются на идейном наследии классического экономического либерализма (А.Смит и Д.Рикардо), регулируемой государством рыночной экономике (кейнсианство), философии позитивизма и солидарности (О.Конт, Э.Дюркгейм), теории управляющих (бюрократических) организационных структур (М.Вебер), теории прав собственности (Р.Коуз, А.Алчиан), теории общественного выбора (К.Эрроу, Дж.Бьюкенен), новой экономической теории (Д.Норт), теории агентов (Т.Стиглиц), трансакционной организации (О.Уильямсон).
К экономическим и социальным институтам относят институты собственности и контрактных отношений (включая трудовые отношения), заработной платы и социального обеспечения. Их роль состоит в выполнении регулятивных функций субъектов хозяйствования и трудовых отношений, связанных с организацией и управлением процессами жизнедеятельности, материального и социального воспроизводства.
Эти функции в полной мере выполняет пенсионная система. Конституционный и публично-правовой характер большинства ее институтов объясняет их особенности - с одной стороны, устойчивость, достаточную обособленность, с другой - тесную связь с другими институтами социальной и экономической сферы (заработной платы, налогами и т.д.).
Несоответствие и несогласованность развития институтов социальной сферы меняющемуся общественному устройству, ассиметрия в их развитии приводят к кризисному состоянию пенсионной системы, блокируют развитие ее отдельных институтов.
Вышеуказанная закономерность отражает неразрывные связи экономической и социальной жизни общества, на которые указывали авторы доктрины институционализма Т.Веблен, Дж.Гэлбрейт, О.Конт, Г.Спенсер, Э.Дюркгейм, М.Вебер, Р.Коуз, Д.Норт. При определении сущностных характеристик институтов они выделяли их свойства и механизмы, призванные обеспечивать: порядок в экономике и государстве (О.Конт), солидарность и согласие в обществе (Э.Дюркгейм)*.
Таким образом, институционализм рассматривает механизмы и связи субъектов рыночных отношений, оценивает их поведение по исполнению норм (формальных и неформальных), дает оценку эффективности структур (институтов).
Пенсионная система как система институтов
Почему использование институционального подхода представляется плодотворным для исследования пенсионной системы? Прежде всего потому, что институты пенсионной системы нельзя модернизировать, не затрагивая всего круга фундаментальных социально-экономических составляющих жизни общества. Требуется учет множества факторов, согласования параметров их устройства с системами заработной платы, демографической политикой и политикой занятости. Это связано с тем, что институты пенсионной системы одновременно выступают в экономической, социальной и правовой ипостасях.
Экономический характер институтов пенсионной системы обусловливается их связью с доходами населения. Поэтому параметры, характеризующие уровень заработной платы и доходов населения, в значительной степени определяют состояние институтов пенсионной системы и прежде всего личного обязательного социального и добровольного социального страхования.
Так, высокие размеры заработной платы (по покупательской способности и по доле в ВВП, значительно дифференцированные по группам населения, например, в США и ФРГ) благоприятно сказываются на развитии социального, и особенно личного пенсионного, страхования.
"Умеренная" заработная плата приводит к необходимости развивать институт профессионального (корпоративного) пенсионного страхования в качестве дополнения (и весьма весомого) к институту обязательного социального пенсионного страхования (Великобритания, Франция).
Низкий уровень заработной платы обусловливает необходимость организации пенсионных систем на основе жестко нормативной модели государственного пенсионного обеспечения (бывший СССР, нынешний Китай).
Институты пенсионной системы играют важную социальную роль, выполняя функцию защиты от бедности, восполнения утраченных доходов, помощи престарелым и инвалидам. Общественный продукт перераспределяется как во временных рамках (вертикальная солидарность), так и между категориями населения (горизонтальная солидарность): лица с более высокими доходами солидарно помогают лицам с меньшими доходами через налоговую систему и систему социального страхования; недоживающие до пенсионного возраста солидарно "передают" свои пенсионные права переживающим этот возраст. Национальные системы перераспределения общественного продукта непосредственно связаны с моделью экономической политики государства (либеральная, консервативная, социалистическая и их комбинации), особенностями проводимой социальной политики, историческими и культурными традициями.
Институты пенсионной системы являются правовыми институтами. Будучи включенными в правовое поле трудового и социального законодательства (социального обеспечения), они имеют собственную нормативную базу, регламентирующую и определяющую:
социальные роли и правовой статус субъектов пенсионной системы - работодатель и работник (обязательное социальное пенсионное страхование), страхователь и страховщик, государственные органы пенсионного обеспечения и пенсионеры, а также общественные организации (профсоюзы, объединения работодателей, пенсионеров, инвалидов, иждивенцев погибших);
механизмы социально гарантированного и страхового пенсионного обеспечения, с помощью которых реализуются конституционные права граждан на пенсионное обеспечение;
механизмы и органы контроля пенсионной системы, включая судебные органы.
Таким образом, пенсионная система представляет собой сложный организм, объединяющий экономические, социальные и правовые институты, предназначенные для удовлетворения интересов различных слоев общества. Для развитых рыночных экономик характерна значительная дифференциация самодеятельного населения по уровню доходов, по способам вовлеченности в общественное производство (наемные работники, самозанятое население), по условиям труда. Это, в свою очередь обусловливает возникновение разнообразных видов социального и профессионального риска утраты дохода в связи с потерей трудоспособности, а значит, и способов защиты от них.
Экономические, организационные и правовые формы резервирования материальных ресурсов на случай наступления старости, инвалидности и утраты кормильца представлены, по сути дела, институтами пенсионной системы.
Институциональная база
пенсионной системы
К основным институтам пенсионной системы, как показывает мировая практика, относятся: социальное страхование (с публично-правовым статусом); социальные пенсии, предоставляемые государством и муниципалитетами; частная страховая инициатива и корпоративные пенсии, финансируемые предприятиями.
В развитых рыночных экономиках каждый из этих четырех институтов пенсионной системы играет вполне определенную роль. Различны их удельный вес, круг защищаемых, финансовые источники, организующие и управляющие органы.
Анализ пенсионных систем, применяемых международным сообществом, позволил прийти к следующему выводу. Принципиальные различия национальных пенсионных систем определяются ролью отдельных институтов пенсионного обеспечения и их сочетанием. Для большинства национальных пенсионных систем характерны следующие признаки:
роль институтов личного пенсионного страхования и социальной помощи является весьма скромной по сравнению с другими институтами;
институт социального страхования в большинстве стран играет ключевую роль на протяжении последних 50-70 лет;
сочетание (пропорции и формы) институтов социального пенсионного страхования и профессионального пенсионного страхования зависит от особенностей социальных доктрин устройства общества (либерального, консервативного, социал-демократического и т.д.) и развитости финансово-страховых институтов.
История развития пенсионной системы России является наглядным примером такой зависимости: до 1917 г. - страховые институты; с 1917 по 1990 гг. - институт государственного социального обеспечения, с 1991 г. - переходная форма к страховым институтам.
Если до 1990 г. государство более чем на 70% дотировало систему пенсионного обеспечения, то сейчас эта доля составляет всего 6-8% общего объема пенсионных выплат. Теперь основную финансовую нагрузку по пенсионному обеспечению (около 90% всех расходов) несут работодатели. В итоге роль и функции социальных субъектов и государства кардинально изменились. В то же время совершенно не претерпела изменений распределительная функция системы, она по-прежнему опирается на социалистические формы распределительных отношений "по факту наличия финансовых средств". Размер пенсии не зависит от объема страховых платежей. Более того, уравниловка не только сохранилась, но и приобрела еще большие масштабы. Можно без преувеличения сказать: нестраховой характер пенсионной системы - основной тормоз ее развития. К недостаткам отечественной пенсионной системы следует отнести и то, что в ней отсутствует реальное разделение институтов социального страхования, государственного пенсионного обеспечения и социальной помощи. Термины, принципы и инструментарий организации финансового обеспечения института социального пенсионного страхования, которые широко используются во многих развитых странах, - социальный и профессиональные риски, эквивалентность страховых взносов и выплат, увязка уровней социальных, профессиональных рисков и страховых тарифов, все еще не включены в арсенал практических регуляторов российской пенсионной системы.
Характерные черты института
социального страхования
Система социального страхования - основной институт пенсионной системы в условиях рыночной экономики, призванный обеспечить реализацию конституционного права граждан на материальное обеспечение в старости, при полной или частичной утрате трудоспособности, потере кормильца. Размеры получаемых пенсий зависят от продолжительности страхового (трудового) стажа, величины заработной платы (которая служит базой для начисления страховых взносов), степени утраты трудоспособности и регулируются законами. В отличие от социальной пенсии, когда нуждающийся человек получает пособие за счет общественных средств (фактически за счет других лиц), финансовыми источниками выплат и услуг по программам социального страхования являются специализированные фонды, формируемые при непосредственном участии самих застрахованных.
Базовыми характеристиками обязательного социального страхования, которые выгодно отличают его от других институтов пенсионной системы, являются:
обязательность (по закону) для страхователей - работников и работодателей - вносить страховые взносы; личное страхование, как правило, носит добровольный характер, что не позволяет ему быть столь массовым по охвату (по числу застрахованных);
публичный вид правоотношений субъектов социального страхования, с помощью которого достигается обязательность по закону участия в нем субъектов и высокий уровень гарантий защиты страхуемых, что позволяет отказаться от обременительной процедуры оформления индивидуальных договоров (и контроля за их исполнением) между страхователями (работодателями и работниками) и страховщиками в пользу застрахованных; личное страхование носит частный характер и осуществляется в рамках гражданско-правовых взаимоотношений;
обязательное (по закону) право застрахованных на получение страховых выплат при наступлении страховых случаев (виды пенсионных выплат, услуг, определенных законодательно), реализацию и полноту выплат по которым можно добиваться в судебном порядке;
высокий уровень сохранности финансовых средств благодаря осуществлению выплат на основе реализации принципа солидарности поколений; государство контролирует правильность и целевой характер расходования средств;
достаточно "дешевое" для населения страны пенсионное страхование (по сравнению с личным), что достигается массовым характером обязательного участия в нем практически всех работающих и бесприбыльными формами организации работы; система личного страхования преследует цель получения прибыли, вынуждая тех, кто им занимается, иметь дело прежде всего с "выгодными" клиентами;
самоуправляемые формы обязательного социального страхования, когда практически все вопросы по созданию и управлению сложными (организационными, правовыми, медико-социальными, финансовыми) системами осуществляются наиболее заинтересованными субъектами (представителями работодателей и работников).
Публично-правовой демократический характер функционирования социального страхования позволяет достигать максимальной прозрачности и целевого использования финансовых ресурсов, договариваться по широкому кругу социальных гарантий, гармонизировать интересы застрахованных, страхователей и страховщиков, что в итоге укрепляет личную ответственность застрахованных и солидарность работодателей и работников, создает условия для достижения социального согласия в обществе, ослабления конфликтных ситуаций и их предупреждения.
По мнению западногерманских специалистов в сфере социальной политики, государственная власть поступает правильно, когда концентрирует свои усилия на выполнении задач, которые не может никому перепоручить. Все другие задачи следовало бы вывести из сферы компетенции государства. Это предохраняет механизм государства от перегрузок и облегчает достижение консенсуса*.
Выводы
На наш взгляд, для развития отечественной пенсионной системы требуется создать новую институциональную базу, что предполагает:
определение макроэкономических пропорций и механизмов перераспределения для каждого института пенсионной системы на основе установления федеральных социальных стандартов;
обоснование оптимальной доли ВВП, используемой на пенсионное обеспечение как в целом, так и по отдельным пенсионным институтам на средне- и долгосрочную перспективу с учетом совершенствования механизмов их увязки с системами заработной платы и доходов, социальной политикой (включая механизмы регулирования рынка труда), условиями найма и возрастом выхода на пенсию;
проведение активной государственной политики в сфере занятости и создании рабочих мест, поощрение малого бизнеса и самозанятости;
разработку действенных механизмов делегирования полномочий региональным государственным структурам и структурам гражданского общества (товариществам взаимного страхования, самоуправляемым организациям обязательного социального страхования, а также системам профессионального корпоративного пенсионного страхования), повышение открытости и прозрачности информационного обеспечения.
К сожалению, потенциал социального страхования в России практически не задействован. Раскрыть его в ближайшее десятилетие - стратегическая задача законодательной и исполнительной власти, объединений работодателей и профсоюзов. Впереди непростой путь выработки адекватной для России модели социального пенсионного страхования, который важно пройти вместе, преодолеть разногласия и найти приемлемые компромиссы.