Copyright © Журнал "Человек и труд" № 1, 2001 г.
В.Гончаров, заместитель председателя ФНПР
Полгода назад при обсуждении путей реформирования пенсионной системы было признано, что главной задачей реформы является системное, поэтапное повышение размера пенсий, доведение минимальной пенсии до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера. Оно должно базироваться на страховых принципах и учитывать трудовой вклад работника, а трехуровневая модель пенсионной системы строиться на сочетании действующей солидарно-распределительной системы и постепенно внедряемых элементов накопительной системы.
Конечно, с тех пор произошли серьезные изменения в стране, которые нельзя не учитывать. Тем не менее любые корректировки политики в такой тонкой сфере, как социальная защита населения, нельзя проводить без серьезных обоснований и без анализа возможных социальных последствий. Нельзя поспешно разрушать выстроенную годами систему и вольно или невольно провоцировать дополнительную напряженность в обществе.
Что же происходит на деле? Вместо выработки законов, закрепляющих систему обязательного социального страхования (как оптимальной формы социальной защиты наемного работника в рыночных условиях), обществу навязано решение о введении единого социального налога. Такую политику мы не можем расценивать иначе, как откат от страховых принципов социальной защиты и возврат к системе социального обеспечения на минимальном уровне в зависимости от возможностей государственного бюджета.
Эти нововведения и их ясно просматривающиеся негативные последствия послужили своего рода импульсом для разработки предложений по реформированию пенсионной системы и подготовки соответствующих проектов. В частности, в проекте Пенсионного фонда РФ намечены пути дальнейшего реформирования пенсионного обеспечения граждан на период до 2010 г., включая постепенное введение накопительных механизмов финансирования пенсий.
По мнению ФНПР, помимо предлагаемых изменений в сценарии пенсионной реформы, сделанных исходя из оптимистических прогнозов, требуется предусмотреть комплекс действий, которые необходимо осуществить в случае негативной динамики социально-экономического развития страны. Считаем неправомочным рассчитывать соотношение средней пенсии и прожиточного минимума пенсионера на основе заниженной исходной базы. Величина прожиточного минимума базируется на неполной структуре потребительской корзины. С учетом же сокращения различных льгот и введения платности большинства услуг соответствующие расходы в структуре прожиточного минимума пенсионера неизбежно увеличатся, соответственно, покупательная способность пенсии станет ниже. В таких условиях предлагаемые на 2010 г. параметры, включая замещение пенсией 33,8% утраченного заработка (как сегодня), принимать нельзя. Рекомендуемый Конвенцией МОТ № 102 минимальный размер замещения составляет 40%. Если же учесть уровень оплаты труда в стране, то целесообразно ориентировать величину суммарной пенсии на ставку замещения в 65-70%. Для достижения этих целей необходимо, конечно, найти и мобилизовать соответствующие ресурсы.
Следует более внимательно подойти и к определению схем профессионального пенсионного страхования. Надо говорить не о конверсии прав на льготное пенсионное обеспечение и ликвидации оснований для назначения льготных пенсий (по Спискам № 1 и № 2), а о реализации этих прав с помощью иных механизмов. Требуется также более четко определить ответственность (гарантии) государства за обеспечение сохранности пенсионных средств, особенно в накопительных системах.
Условия начала реализации согласованных проектов пенсионной реформы и введения элементов накопительной системы: стабилизация положения ПФР на базе устойчивого экономического роста, выполнение в полном объеме обязательств по обеспечению нынешних пенсионеров, существенное повышение заработной платы работников, принятие пакета соответствующих правовых актов.
М.Зурабов, председатель правления Пенсионного фонда России
Для объективной оценки возможностей реформирования пенсионной системы необходимо учитывать, что в 2001 г. будет снижен размер тарифа отчислений с 29 до 28%, 1% будет уплачиваться самими работающими в составе подоходного налога, ставка которого увеличена с 12 до 13%, но при регрессивной шкале уплаты единого социального налога. Это означает, что ПФР будет получать средства по ставке не 28,4% (как в 2000 г.), а около 25,7%. Практически доходы ПФР уменьшатся на 2,5 п.п. По всей видимости, это может повлиять и на изменение самой технологии организации поступления средств. Я, надо признаться, не являюсь большим поклонником идеи введения единого социального налога, хотя, наверное, попытаться реализовать такой подход стоит.
Приступая к реформированию пенсионной системы, важно определиться: какой должна быть базовая пенсия, а именно, каков минимальный размер пенсионной выплаты, ниже которого она не может опуститься; каким образом должны учитываться конкретные пенсионные права, которые человек заработал за свою трудовую жизнь (размер заработка, с которого уплачивались страховые взносы, и трудовой стаж). Это, как известно, два "конфликтующих" параметра. Ведь если вы учитываете в полном объеме индивидуальные характеристики человека, прежде всего его заработок, то в ситуации относительного проигрыша оказываются те, у кого он сравнительно низкий. Сегодня интервал, в котором колеблется пенсия - от 453 до 650 руб. По действующему закону пенсия дифференцируется только в этих пределах.
Если настаивать на том, что минимальная пенсия должна быть не ниже прожиточного минимума пенсионера, не принимая во внимание размер заработной платы, с которой уплачивались страховые взносы, то неизбежно надо признать необходимость осуществления так называемого перекрестного субсидирования низкооплачиваемых категорий пенсионеров. Это происходит в отношении пенсионеров, проживающих на селе и работающих в сельском хозяйстве. В течение 2000 г. сельхозтоваропроизводители должны были перечислить в ПФР 8,1 млрд. руб. страховых взносов, фактически же поступило 3,4 млрд. руб. А объем выплат пенсионерам, заработавшим свой трудовой стаж в сельском хозяйстве, - более 50 млрд. руб. То же касается льготных и ряда других видов пенсий. Пенсионная система фактически стала системой социального вспомоществования. Учитывать трудовой вклад она не может именно потому, что для значительной части пенсионеров размер пенсии остается ниже прожиточного минимума.
Мое признание может кому-то показаться невероятным, но мы в пенсионном фонде не поддерживали идею периодического повышения соотношения заработных плат и назначаемых пенсий. Эти процедуры требуют существенных дополнительных сил и средств, а эффективность - минимальная. Так, в августе 2000 г., когда был проведен очередной перерасчет пенсий, не было ни одного региона, где пенсионеры не почувствовали бы дискриминации: для одной категории получателей пенсий ее размер вырос, для другой - нет. На такие несоответствия люди возможно не обратили бы внимания, если бы размер пенсий для категорий, у которых она не выросла, был близок к прожиточному минимуму. А он составляет всего лишь его половину. Нельзя игнорировать и тот факт, что в стране немало регионов, где средняя заработная плата 1200-1400 руб., а средняя пенсия 800 руб. и более. Можно ли и нужно ли стараться повышать там размеры пенсий?
Что касается собственно пенсионной системы, то руководство ПФР и в правительстве, и в Госдуме неоднократно задавало вопрос о том, как должен соотноситься минимальный или базовый размер пенсии, который следует обеспечить абсолютно всем, кто, достигнув пенсионного возраста, отработал трудовой стаж, с максимальным размером пенсии, учитывающим трудовой вклад.
Тем, кто формирует бюджет ПФР, нужно ясно представлять, что является приоритетной задачей. Если она состоит в том, чтобы пенсия была не ниже, скажем, 1 тыс. руб., мы можем это сделать в течение нескольких месяцев. Но тогда дифференциация пенсий не превысит 10%, а кривая распределения пенсионеров по размерам пенсий станет абсолютной плоской. Если же поставить одновременно две задачи: увеличить минимальный размер пенсий и дифференцировать их (в размерах 1:3, как было в 1990 г.), то технически рассчитать бюджет ПФР нетрудно, но реально его выполнить невозможно: экономика не в состоянии направлять на пенсионное обеспечение средств больше, чем это делается сегодня.
Может быть, пенсионная система работает недостаточно эффективно и недособирает средства? Отнюдь нет. При общем объеме страховых взносов 350-360 млрд. руб. размер просроченной задолженности - около 14 млрд. (5 млрд. - сельское хозяйство, 2,5 млрд. - оборонка, 2 млрд. - бюджетные организации и остальное - хозяйствующие субъекты). Практически мы собираем все, что можно собрать. И этих средств не хватает. Не хватает потому, что фонд заработной платы очень низкий.
Что может повлиять на изменение уровня оплаты труда? Предполагается, что введение (согласно новому Налоговому кодексу) плоской шкалы подоходного налога и регрессивной шкалы единого социального налога будет способствовать росту фонда оплаты труда. С нашей точки зрения, эффект окажется незначительным.
Пенсионная система, в финансовом отношении находящаяся в достаточно устойчивом положении, переживает глубочайший идеологический кризис. Суть его в том, что в нашей стране ни один работающий человек не знает, какую пенсию он будет получать.
Сейчас правительство надеется, что налоговая реформа и другие меры обеспечат благоприятный инвестиционный климат. Но если не будет изменена социальная политика, не сформированы механизмы управления производительностью и качеством труда через заработную плату, то ни налоговая реформа, ни усилия по увеличению инвестиций не принесут результата.
М.Дмитриев, первый заместитель министра
экономического развития и торговли РФ
Принципиальное стратегическое решение о необходимости поэтапного внедрения обязательных накопительных механизмов финансирования пенсий принято правительством более двух лет назад, причем в обстановке гораздо более сложной, чем сегодня. В условиях кризиса 1998 г. постановка вопроса о немедленном введении накопительных элементов была бессмысленной и невозможной. Теперь положение изменилось: уже более двух лет в стране отмечается экономический рост. А это самый благоприятный фон для начала внедрения накопительного финансирования пенсий по многим причинам, в том числе и с точки зрения спроса экономики на инвестиции. Появятся ресурсы, которые могут быть направлены на накопления без ущерба для повышения размеров пенсии в будущем. При этом важно начинать активный переход на накопительные принципы, не затягивая, потому что реальный эффект от накопительной системы может проявиться не ранее чем через 12-15 лет, а в полном объеме - только лет через 20-25.
Принципиальная схема внедрения накопительных элементов должна в основе своей остаться в том виде, в котором она была одобрена в 1998 г., хотя, естественно, нужны уточнения, связанные в том числе и с новой, более благоприятной экономической ситуацией.
Согласно уточненному варианту Программы пенсионной реформы в Российской Федерации, введение накопительных элементов (как и предполагалось первоначально) будет осуществляться по двум взаимосвязанным направлениям: внедрение накопительного финансирования пенсий по старости для всего населения страны, а также накопительного финансирования досрочных пенсий, в том числе в рамках дополнительных профессиональных пенсионных систем.
Предполагается, что в случае нормального развития ситуации уже в 2001 г. появятся условия для направления страховых взносов (не социального налога, а именно страховых взносов) на индивидуальные накопительные счета работников, которые будут открыты в рамках системы персонифицированного учета в ПФР. Эти счета на первом этапе предполагается открыть для тех работников, кому остается как минимум десять лет до выхода на общеустановленную пенсию по старости (мужчинам 1952, женщинам 1957 г. рождения), и для всех, кто еще моложе.
Средства будущих пенсионеров, отражаемые на их индивидуальных накопительных счетах, будут инвестироваться по централизованному принципу через несколько управляющих компаний, которые должны быть отобраны по результатам публичных тендеров.
Что касается режима использования этих накоплений, то тут предстоит решить ряд серьезных юридических вопросов. Например, такой: можно ли средства, которые накапливаются через индивидуальные счета в ПФР, оценивать как собственность каждого конкретного работника? Важно, чтобы принимаемое решение не противоречило всему массиву российского законодательства, в том числе, Гражданскому кодексу и Конституции.
Предложения, касающиеся профессиональных пенсий и внедрения накопительных элементов финансирования в досрочное пенсионное обеспечение, в настоящее время рассматриваются в рамках доработки программы. Очевидна необходимость вариативности подходов к решению данной проблемы, поскольку на предприятиях разных отраслей ситуации далеко не одинаковы. Соответственно, трудовые коллективы и профсоюзы могут выбрать различные модели.
Мы исходим из безусловного признания накопленных прав работников, которые формировали свой стаж и право на досрочную пенсию в рамках существующей пенсионной системы: все обязательства государства в этой области сохраняются, и финансироваться эти пенсии будут на тех же принципах, что и сейчас.
Р.Яковлев,
заместитель директора
Института труда
Для нас очевидна суть изменений, которые в связи с переходом к рынку произошли в области заработной платы, и суть предстоящих реформ в области заработной платы и пенсионной системы, их взаимозависимость.
В итоге проведенных социально-экономических преобразований заработная плата в стране снизилась настолько, что при самой благоприятной ситуации, по нашим подсчетам (если прирост валового дохода составит 4,5% и при этом значительная его часть будет направляться на заработную плату), дореформенного уровня заработной платы можно достичь только к 2010 г. А именно от этого зависит судьба накопительной системы.
Поэтому довод сторонников возможно более быстрого внедрения накопительной системы, учитывая, что она дает хорошие результаты в других странах, можно расценить скорее как довод "против". Ведь сложившаяся там система заработной платы, ее соотношения и уровень несравнимы с российскими. Связка "зарплата-пенсия" настолько прочна, что рассматривать, и тем более решать вопросы реформирования в соответствующих системах, можно только согласованно, не забегая вперед и не отрываясь от реальности.
Сегодня зарплата - это доля работника в доходе предприятия. Предприятия (а по существу, работодатели) могут сами разрабатывать системы и формы ее организации и определить размеры ее дифференциации. Работник же не знает, сколько он заработает, какая будет его доля в доходе, каково вознаграждение за труд. В действующей системе хозяйствования цены на сырье, топливно-энергетические ресурсы, транспортные услуги известны, на рабочую силу цены нет. Нет реального рынка труда, и работник получает в форме оплаты труда остаток от валового дохода предприятия, после вычета из него всего, что нужно работодателю. По сути, заработная плата - остаточный доход, который получает работник от работодателя. А нередко не получает и этого. Причина - неразвитость рыночных механизмов хозяйствования. Ведь в рыночной экономике зарплата, выступая как цена рабочей силы, формируется на рынке труда, и работодатель вынужден с этим считаться. В таких условиях прибыль - остаток от валового дохода. А в нашей экономике остаток от валового дохода - заработная плата, причем современный собственник старается минимизировать этот остаток. Он хочет получить максимум отдачи за самую маленькую зарплату, которую только можно платить. Узаконены отношения, при которых ничто не мешает работодателю оплачивать труд наемного работника крайне низко. И честно говоря, нужны новые реформы, чтобы заработная плата отвечала рыночным принципам.
Все это имеет существенное значение для решения вопроса о накопительной системе: будет ли она действовать, будет ли из чего накапливать?
Вопрос о сущности заработной платы в наших условиях чрезвычайно важен как с позиции эффективного хозяйствования, так и с позиции социального развития, и в частности, улучшения пенсионной системы. Нужно поблагодарить профсоюзы за то, что они на столь представительном собрании специалистов особо выделили тему заработной платы как необходимого условия реформирования пенсионной системы. К сожалению, тенденция к тому, что работник станет получать минимизированную зарплату, остается. Ведь не случайно мы не повышаем минимум зарплаты, не случайно он значительно ниже прожиточного минимума.
Назревшая в области заработной платы реформа призвана изменить ситуацию коренным образом: зарплата должна стать ценой рабочей силы. Необходимо, чтобы государство и работодатель знали, сколько стоит рабочая сила, а работник мог настаивать на этой цене. Вопрос о реформе такого рода принципиально важен политически. Для коренных экономических и политических изменений не требуются перевороты, достаточно действовать силой закона. Можно, к примеру, принять закон, запрещающий платить меньше, чем минимальная зарплата. Государству и обществу не нужны предприятия, владельцы (или менеджеры) которых не способны платить даже по минимуму.
Если мы хотим добиться успеха в реформировании пенсионной системы, надо сначала изменить отношение к заработной плате. Работник должен прежде всего знать, что даже самый простой труд не может оплачиваться ниже определенного уровня. Государство обязано помочь ему получить соответствующую оплату, как оно помогло в свое время всем теперешним работодателям взять в свои руки собственность, перераспределить ее и т.д. Государство, проводя осмысленную экономическую политику, должно помочь сформировать цивилизованный рынок труда; он-то и определит реальную стоимость рабочей силы. В этом смысле самый главный вопрос реформы заработной платы - именно минимальный ее размер. Установление ее на достойном уровне позволило бы вывести зарплату из тени. Сейчас ведь есть предприятия, где по всем разрядам оплата не превышает 130 руб. Реально платят другие суммы. Но в отчете выгодно показать 130 руб., потому что от налогов освобождается только минимальная зарплата; все остальное стараются скрыть и скрывают. Поэтому начинать надо именно с минимальной зарплаты.
Важно сделать так, чтобы не работодатель исходя только из собственных интересов определял, сколько стоит работник, а трудовые соглашения: генеральное и отраслевые. Совсем не обязательно сразу в генеральном соглашении устанавливать какие-то ориентиры в отношении стоимости квалифицированного труда. Но параметры минимальной заработной платы нужны обязательно. Реформа зарплаты в известном смысле должна навязать обществу стоимость рабочей силы. В сложившейся ситуации на добровольной основе, путем только переговоров этого не сделаешь. Государство не может стоять в стороне и не проводить никакой политики в области заработной платы. Нужны соответствующие законодательные акты. Эти новые законы и сила исполнительной власти помогут изменить модель экономики.
Наша сегодняшняя экономика - это "экономика клопа", который присосался и сосет... Ее надо поменять на "экономику садовника", когда и сад растет, и он богатеет, и его дети имеют будущее. Вот тогда, вероятно, и проблема ввода накопительной системы не вызовет споров.
В целом при реформировании заработной платы ключевое значение имеют два момента: минимальная зарплата и определение соотношения в оплате по квалификации. Это позволит покончить с произволом работодателя в распределении дохода. Он будет обязан выполнять закон и одновременно считаться с требованиями рынка труда. Такая реформа заработной платы изменит характер распределения дохода и экономики в целом. Требуется новый порядок распределения дохода: сначала зарплату отдай, а потом подсчитывай прибыль, а не наоборот (как сейчас).
Накопительные пенсионные системы действуют именно для таких моделей экономики, где зарплата первична, где отчисления на нее идут прежде всех других отчислений и до определения доходов предприятия, выплаты налогов и т.д.
Конечно, и сейчас есть группы населения, которые могут принять накопительную систему. У нас дифференциация доходов по зарплате, согласно официальной статистике, достигает 25. Значит, 10% людей с самой высокой зарплатой получают в 25 раз больше, чем 10% - с самой низкой. Это в среднем, хотя есть предприятия, где разрыв составляет и 30, и 40 раз. Возникает вопрос: а на кого рассчитана такая государственная накопительная система? Тем, кто получает очень высокие доходы, она явно не нужна. Ведь они могут легко найти другие формы накопления или эффективного вложения средств.
Убежден, что пока реформа зарплаты согласно изложенным принципам не будет проведена (это можно сделать в течение двух-трех лет), ставить вопрос о введении накопительной системы пенсионного обеспечения не имеет смысла.
(Окончание следует)