Марат БАЙГЕРЕЕВ Начальник отдела политики доходов населения Департамента доходов населения и уровня жизни Минтруда России
На состоявшейся в июне-июле 2000 г. специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН, посвященной выполнению решений "Встречи на высшем уровне в интересах социального развития" (Копенгаген, 1995 г.), проблема борьбы с бедностью и нищетой была названа одной из семи целей развития мирового сообщества.
Существуют различные подходы к определению бедности, в соответствии с которыми правительства и общественные институты различных стран вырабатывают методы позиционирования беднейших социально-экономических групп и способы регулирования их доходов.
В России в качестве официальных показателей бедности рассматриваются численность и доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, величина которого ежеквартально утверждается правительством в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" и служит основным критерием для определения степени нуждаемости домохозяйств.
На состоявшейся в октябре 1999 г. международной конференции "Социально-трудовая сфера: преодоление негативных последствий переходного периода в Российской Федерации", проведенной по инициативе Бюро МОТ в Москве, Минтруда России, ФНПР и Координационного совета объединений российских работодателей, отмечалось, что политика борьбы с бедностью должна носить комплексный характер, учитывая, что она имеет две стороны - социальную и экономическую. Социальная бедность традиционно охватывает социально уязвимые категории населения - многодетные и неполные семьи, одиноких пенсионеров и инвалидов. Так называемая экономическая бедность обусловлена тем, что работоспособные граждане не могут обеспечить себе социально приемлемый уровень благосостояния из-за низкого уровня заработной платы, задержек с ее выплатой, безработицей. Для преодоления экономической бедности целесообразно использовать меры общеэкономического характера (содействие занятости, реформирование системы оплаты труда, совершенствование налоговой политики и др.), в то время как борьба с социальной бедностью лежит в плоскости перераспределения доходов в рамках социальной защиты населения.
Социально-экономическая политика российского правительства нацелена на повышение уровня жизни населения на основе увеличения реальных располагаемых доходов граждан. В рамках совершенствования политики доходов населения стратегической задачей государства является восстановление воспроизводственной и стимулирующей функций заработной платы, размер которой должен быть достаточным не только для удовлетворения текущих нужд в питании, одежде, жилье, но и потребностей в полноценном ежегодном отдыхе, а также для формирования сбережений.
По мере стабилизации экономики и расширения доходной базы госбюджета планируется постепенно приблизить минимальные размеры оплаты труда и пенсий к прожиточному минимуму. Правительством уже в текущем году изысканы средства на повышение этих социальных гарантий, а также предприняты меры по увеличению их размеров и в будущем году.
Суммы, заложенные в бюджет-2001 по статьям расходов на социальную политику, существенно превышают соответствующие расходы предыдущих периодов. Несмотря на это, средств на финансирование всех предусмотренных действующим законодательством социальных обязательств, по-прежнему не достаточно. Большинство законов в сфере социальной защиты населения не обеспечены реальным финансированием. Таким образом, наиболее острой проблемой, определяющей весь характер социально-экономических отношений между государством и обществом, является несбалансированность ресурсов и обязательств на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации*.
Основным методом защиты наиболее уязвимых категорий населения становится адресное предоставление социальной помощи лишь тем домохозяйствам, фактическое потребление которых находится ниже прожиточного минимума. Понятие "адресность" в данном контексте означает ограничение круга получателей социальной помощи конкретной целевой группой в зависимости от приоритетов социальной политики государства на данном этапе. В данном случае принцип адресности является противовесом "категорийному подходу", когда социальная помощь предоставляется гражданам по их формальной принадлежности к той или иной социальной (профессиональной или социально-демографической) группе населения без учета фактора нуждаемости. Усиление адресности социальной помощи (пять же в данном контексте) предполагает осуществление законодательных и организационных мер по ограничению круга получателей социальной помощи малоимущими семьями и малоимущими одиноко проживающими гражданами.
Соответствующие бюджетные ресурсы будут формироваться за счет сокращения безадресных субсидий производителям товаров и услуг, а также социально неоправданных льгот и выплат. В настоящее время право на получение социальных гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами РФ, имеет 70% населения страны; при этом только четверть общей суммы льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума. Большинство льгот, установленных федеральным законодательством, планируется поэтапно трансформировать в единое пособие по нуждаемости.
Основное бремя, связанное с социальной защитой населения, несут местные органы власти, между тем муниципалитетам компенсируется не более трети их затрат на выполнение социальных обязательств, предусмотренных федеральным законодательством. Поэтому в новой правительственной Программе, предусмотрено максимальное расширение самостоятельности территорий в принятии решений относительно того, какие выплаты действительно нужны, кому, в каких объемах и в какой форме они должны предоставляться. Перед федеральной властью стоит задача путем межбюджетного выравнивания способствовать повышению эффективности системы социальной защиты населения, уменьшению социальной дифференциации в интересах сокращения бедности. Предстоит повысить нормативно-методическую роль органов исполнительной власти, и прежде всего Минтруда России, ответственного за разработку и доведение до регионов типовых методик адресного предоставления социальной помощи, оказание содействия местным администрациям в их практическом применении.
Тем не менее, судя по характеру обращений из регионов в Минтруд, многие вопросы, касающиеся адресной социальной помощи, остаются неурегулированными.
В целях обеспечения единства принципов и подходов к оказанию адресной социальной помощи, уточнения и расширения правового поля (предмета регулирования) федерального закона "О государственной социальной помощи", законодательной трансформации социальных льгот и пособий в единое пособие по нуждаемости, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство.
Как справедливо утверждают, например руководство Министерства по социальным вопросам Республики Коми, результаты реализации закона "О прожиточном минимуме в Республике Коми" могли бы быть более ощутимыми, если бы не отсутствие в стране согласованной концепции и единого порядка предоставления государственной социальной помощи. На федеральном уровне до сих пор не существует единого понятия "объект государственной социальной помощи" - семья как домохозяйство или же отдельные категории граждан.
Повсеместный переход к социальной поддержке малоимущих семей (домохозяйств) в зависимости от среднедушевого дохода семьи (домохозяйства) и его соотношение с прожиточным минимумом конкретной семьи (домохозяйства) требуют законодательного закрепления таких понятий и терминов, которые вызывают разночтения и проблемы при реализации соответствующих норм на практике ("семья", "домохозяйство", "доходы от собственности", "личное подсобное хозяйство").
В программных документах определено, что потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи должны учитываться в формуле межбюджетного выравнивания при определении величины федеральных трансфертов на основе показателей доли бедных семей и глубины бедности.
Органы федеральной исполнительной власти серьезно занимаются проработкой этого вопроса. На концептуальном уровне решаются такие задачи, как оптимизация и систематизация различных выплат, пособий, компенсаций и льгот (по существу, и составляющих адресную социальную помощь), утверждение единого социального пособия по нуждаемости, установление общих для всех субъектов Федерации принципов предоставления социальной помощи, определение источников ее финансирования, разграничение полномочий между органами исполнительной власти и ее субъектов в данной сфере, переход на адресные принципы предоставления помощи.
В свою очередь, регионы должны определиться с организацией программ адресной социальной помощи, основными элементами которых являются определение прожиточного минимума конкретных семей, обратившихся за помощью, выявление степени их нуждаемости на основе расчета доходов семьи и определение размеров пособий по нуждаемости.
По данным Минтруда России, социальное пособие по нуждаемости с соблюдением процедур оценки нуждаемости в 1999 г. выплачивалось в 21 субъекте Федерации. В то же время полными данными о выплате пособия по нуждаемости (количество имевших право на пособие, количество фактически обратившихся за ним, средний размер пособия, количество и причины отказов в его начислении) располагали администрации лишь 13 регионов.
Отсутствие в регионах расчетов показателей доли бедных семей и глубины бедности, необходимых для установления величины федеральных трансфертов, может существенно осложнить процесс их распределения.
Минтруд направил органам исполнительной власти субъектов Федерации Методические рекомендации для использования в текущей деятельности региональных и местных администраций, связанной с организацией программ адресной социальной поддержки малоимущих семей (домохозяйств) на подведомственных им территориях. Они предусматривают типовые процедуры выявления нуждающихся домохозяйств, проверки степени их нуждаемости и определения размеров пособий по нуждаемости.
Если финансовых ресурсов достаточно, каждой семье, получившей статус "нуждающейся", назначается и выплачивается пособие в размере, определяемом разницей между прожиточным минимумом этой семьи и ее общим семейным доходом. При нехватке финансовых средств пособие в первоочередном порядке назначается и выплачивается семьям, имеющим наибольший дефицит семейного дохода относительно прожиточного минимума. Таким образом, количество семей, охваченных адресной социальной помощью, определяется реальными финансовыми ресурсами каждой региональной программы адресной социальной помощи.
Большинство регионов в ходе опроса, проведенного Минтрудом России в 1999 г. и в 2000 г., выступили за поэтапную замену большинства льгот и выплат единым социальным пособием по нуждаемости в порядке, установленном федеральным законом "О государственной социальной помощи". При решении вопроса о том, какие именно выплаты следует заменить, чаще всего называлось пособие на ребенка, льготы на проезд, на лекарства, по оплате жилья и коммунальных услуг и жилищные субсидии. В соответствии с поручениями президента и правительства образована межведомственная Комиссия по разработке программы реформирования системы социальных льгот, председателем которой назначен министр труда и социального развития РФ А.Починок.
Следует отметить, что льготы, преодставляемые гражданам за особые заслуги, Героям России и Советского Союза, полным кавалерам ордена Славы, инвалидам и участникам Великой Отечественной войны - будут сохранены. Возможность пользования другими льготами будет поставлена в зависимость от дохода их получателей (по принципу нуждаемости), либо обеспечиваться за счет собственных средств организаций, которые их предоставляют ("профессиональные" льготы).
Противники отмены льгот часто обосновывают свою позицию нормами Конституции РФ (например, части II ст. 55, которая запрещает издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина). Чтобы внести ясность в этот вопрос, рассмотрим понятие "льгота". Оно означает материальное преимущество, предоставляемое определенной категории лиц в денежной или натуральной форме законодательным или административным путем в порядке исключения из общих норм и правил. Если нормы Конституции - это правовые нормы реализации прав и свобод, т.е. им присущи такие атрибутивные характеристики как всеобщность, обязательность применения для всех без исключений, то льготы, по существу, являются изъятиями из всеобщих правил и норм. Являясь исключительным преимуществом той или иной социальной группы перед остальными законопослушными рядовыми гражданами, льготы, разумеется, не могут трактоваться как "права и свободы". Соответственно, субъект (будь то государство или организация), вводящий льготы, вправе их отменять, без риска ущемления прав и свобод, поскольку отмена той или иной льготы в правовом порядке означает лишь, что ее получатели уравниваются в пользовании материальными благами со всеми гражданами. Так стоит ли по этому поводу "ломать копья"?
Меры по усилению адресности социальной поддержки непосредственно связаны с проблемой совершенствования администрирования процессов распределения государственной социальной помощи. Как и всякий переход на новые принципы управления, этот процесс неизбежно связан с определенными издержками. Однако распространенное убеждение, что расходы на содержание административного аппарата, привлеченного к выполнению процедур оценки нуждаемости, начисления пособий, контроля средств и т.п., непомерно высоки, фактами не подтверждается. В пилотных регионах, первыми перешедших на новую систему, такие издержки составляли от 1 руб. (в Республике Коми) до 14,8 руб. (в Воронежской области) на каждую 1 тыс. руб. выплаченных социальных пособий. Затраты времени, необходимого социальным работникам для реализации новых для них функций, согласно результатам мониторинга административных расходов, проводившегося в ходе осуществления трех пилотных программ, благодаря достаточно высокому уровню используемых информационно-вычислительных технологий невелики. По мере адаптации специалистов к новым функциям удельные трудозатраты (в пересчете на обслуживание одного реципиента) имеют тенденцию к снижению.
Кроме того, для корректной оценки административных издержек необходимо учесть эффект экономии бюджетных средств от переадресации социальных трансфертов при целевом, адресном использовании льгот, субсидий, выплат и других видов социальной помощи в пользу наиболее нуждающихся.
Вопрос о численности специалистов органов социальной защиты населения, который ставят их руководители в связи с увеличением потока обращений граждан за оценкой своего дохода, необходимо решать за счет рационализации использования уже имеющихся финансовых, технических и кадровых ресурсов. На это следует обратить внимание прежде всего руководителям администраций регионов, имея в виду намерение правительства при определении величины федеральных трансфертов рассчитывать потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи "на основе показателей доли бедных семей и глубины бедности". В этой связи администрациям субъектов Федерации может быть рекомендовано самостоятельно пересмотреть структуру собственного аппарата в целях оптимизации расстановки кадров, а также выделить средства на их обучение и техническое оснащение.
Попытки дерективного "внедрения" новых принципов и методов социальной защиты населения (обязательность оценки нуждаемости, позиционирование домохозяйств, а не категорий граждан в качестве объектов социальной помощи, введение персонифицированного учета и мониторинга административных расходов) оказываются неэффективными. Когда принятие окончательного управленческого решения (например, выбор номенклатуры социальных льгот, формирование контингента реципиентов, финансовое планирование и распределение трансфертных платежей) переносится на региональный и местный уровни, а за Центром закрепляются функции разработки и распространения новых социальных технологий, аккумулирования информации и расчетов бюджетных потребностей регионов, первостепенное значение приобретает синхронизация информационных и финансовых потоков, их адекватность меняющимся задачам. Это тем более актуально для России, поскольку обычная практика восприятия инноваций на местах по принципу "что в Центре?" и "как у других?" наталкивается на проблему организационно-технологических "пробок". Так, например, Методические рекомендации по оценке уровня нуждаемости при реализации региональных программ адресной социальной помощи, разосланные Минтрудом органам исполнительной власти субъектов Федерации, далеко не во всех регионах дошла до лиц, непосредственно отвечающих за проведение программ адресной социальной помощи малоимущим.
В этой связи в процессе трансформации социальных льгот и пособий в единую систему государственной социальной помощи перед государственными органами исполнительной власти встает задача налаживания новой системы информационного взаимодействия федерального центра и регионов.
Эффективность работы по выявлению необходимых объемов социальной помощи на местах во многом определяется уровнем автоматизации и наличием в регионах информационных баз данных о нуждающихся в социальной помощи. В целях формирования единых баз данных о получателях социальных пособий, льгот и выплат, а также персонифицированного учета реципиентов во избежание необоснованного дублирования пособий и выплат, предоставляемых конкретным домохозяйствам, по заказу Минтруда создана автоматизированная система "Адресная социальная помощь". В 50 субъектах Федерации она уже применяется, в других - на стадии внедрения. Однако функционирует эта система в каждом регионе обособленно, и данные, которые представляют интерес для анализа на межрегиональном и федеральном уровнях, остаются технологически недоступными. Очевидно, следует продолжить ее развитие, преобразуя в общероссийскую информационно-аналитическую систему "Адресная социальная помощь в Российской Федерации: Центр - федеральные округа - регионы России". Ее использование могло бы повысить оперативность обработки и анализа данных, необходимых для принятия согласованных решений на всех управленческих уровнях, что позволило бы поднять на более высокий уровень взаимодействие заинтересованных министерств, аппарата полномочных представителей Президента России в федеральных округах и администраций субъектов Федерации.
Опыт пилотных программ по введению адресной социальной поддержки малоимущих семей, проведенных в Республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях показал, что успех адаптации новых методик, популярность программы адресной социальной помощи во многом зависят от качества ее информационного обеспечения, формирования общественного мнения на местах.
Освоение новых информационных технологий в процессе управления системой социальной защиты населения заслуживает особого внимания. Организация работы со СМИ, распространение информации о намерениях федеральной власти в области реформирования социально-трудовой сферы - одно из самых слабых мест в системе государственного управления. Между тем, сокращая непосильные социальные обязательства, правительство вынуждено предпринимать крайне непопулярные меры. Разъяснение гражданам того, что все социальные блага имеют реальную стоимость, которую придется оплачивать, - чрезвычайно сложная проблема, которую государство не может игнорировать. Поскольку социальные реформы, как никакие другие, затрагивают всех без исключения граждан, можно утверждать, что без грамотной информационной политики, упреждающего взаимодействия федеральных структур со СМИ и региональными руководителями, без активного доведения до массового сознания целей и сути государственной социальной политики трудно рассчитывать на успех реформ.
Увеличение объемов оперативной информации, необходимой для принятия решений внутри системы государственной и местной власти, заслуживает особого внимания. Переход на новые принципы организации социальной защиты населения усиливает значимость оперативного обмена данными между федеральным центром и регионами. В частности, в Минтруд постоянно поступают обращения руководителей органов по труду и социальной защите населения субъектов Федерации с просьбой направить им методические и нормативные материалы по каналам электронной почты. На бумажных носителях такие материалы занимают многие десятки страниц, в то время как их электронные версии передаются за считанные секунды с последующей распечаткой самим адресатом.
Многие федеральные и региональные органы исполнительной власти уже имеют собственные сайты в Интернете, на которых размещаются необходимые материалы в максимально удобной и доступной для пользователя форме. Необратимость процесса информатизации органов государственной власти очевидна. Поэтому можно только сожалеть, что некоторые руководители, от которых зависит принятие стратегических и оперативных решений, все еще недооценивают преимущества новых информационных технологий обмена данными в сфере управления.